為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)重要論述精神和黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)決策部署，堅(jiān)持人民至上、生命至上，牢固樹立災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理和綜合減災(zāi)理念，加快推進(jìn)自然災(zāi)害防治體系和防治能力現(xiàn)代化，最大限度減少災(zāi)害損失，切實(shí)保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，我部組織起草了《中華人民共和國(guó)自然災(zāi)害防治法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱征求意見稿），現(xiàn)就有關(guān)情況說明如下：

一、立法的必要性 

（一）制定本法是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)重要論述精神和黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署的迫切需要。2016年12月中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》明確，要堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變；要強(qiáng)化法治保障，根據(jù)形勢(shì)發(fā)展，加強(qiáng)綜合立法研究。2018年10月，習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第三次會(huì)議時(shí)，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)自然災(zāi)害防治關(guān)系國(guó)計(jì)民生，要建立高效科學(xué)的自然災(zāi)害防治體系，提高全社會(huì)自然災(zāi)害防治能力，為保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和國(guó)家安全提供有力保障。2019年11月，習(xí)近平總書記主持中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)，強(qiáng)調(diào)要積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，健全風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)測(cè)預(yù)警，加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理，要實(shí)施精準(zhǔn)治理，預(yù)警發(fā)布要精準(zhǔn)，搶險(xiǎn)救援要精準(zhǔn)，恢復(fù)重建要精準(zhǔn)，抓緊研究制定自然災(zāi)害防治方面的法律法規(guī)。為此亟需通過立法做好頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮我國(guó)自然災(zāi)害防治特色和優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)提升我國(guó)自然災(zāi)害防治水平。

（二）制定本法是適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革后我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制變化的迫切需要。2018年3月，第十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，決定組建應(yīng)急管理部，將11個(gè)部門的13項(xiàng)職能進(jìn)行整合，包括5個(gè)國(guó)家議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。與此同時(shí)，公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)轉(zhuǎn)制后，將與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊(duì)伍一并作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量，由應(yīng)急管理部管理。按照分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，一般性災(zāi)害由地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)，應(yīng)急管理部代表中央統(tǒng)一響應(yīng)支援；發(fā)生特別重大災(zāi)害時(shí)，應(yīng)急管理部作為指揮部，協(xié)助中央指定的負(fù)責(zé)同志組織應(yīng)急處置工作，保證政令暢通、指揮有效。機(jī)構(gòu)改革后，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制進(jìn)一步完善，亟需通過立法明確應(yīng)急管理部的綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)職責(zé)，以及應(yīng)急管理部與相關(guān)部門和地方在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作中的職責(zé)分工。

（三）制定本法是有效防治自然災(zāi)害現(xiàn)實(shí)形勢(shì)的迫切需要。我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，災(zāi)害種類多，分布地域廣，發(fā)生頻率高，造成損失重。在黨中央、國(guó)務(wù)院堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)自然災(zāi)害防治工作取得重大成就，積累了應(yīng)對(duì)重特大自然災(zāi)害的寶貴經(jīng)驗(yàn)。但是仍然存在風(fēng)險(xiǎn)防控、預(yù)警發(fā)布、搶險(xiǎn)救援、調(diào)查評(píng)估等基本制度不健全，各級(jí)各有關(guān)部門的綜合協(xié)同與聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善，信息共享和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)資源統(tǒng)籌不足等突出問題，特別是在河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害中暴露出的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和底線思維缺乏、應(yīng)急管理體系和能力薄弱、預(yù)警與響應(yīng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全等主要教訓(xùn)，亟需在法律制度層面加以解決。

（四）制定本法是完善自然災(zāi)害防治法律體系的迫切需要。我國(guó)自然災(zāi)害防治立法之前采取的是單災(zāi)種專項(xiàng)法的立法模式，通過總結(jié)相關(guān)部門、行業(yè)的工作制度形成，反映了特定災(zāi)種應(yīng)對(duì)的基本經(jīng)驗(yàn)和該部門、行業(yè)工作的基本特點(diǎn)，能夠有效應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種。但是在應(yīng)對(duì)新的災(zāi)害情況尤其是復(fù)合型自然災(zāi)害、極端自然災(zāi)害時(shí)，存在一些法律空白。為統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)多發(fā)、并發(fā)、轉(zhuǎn)化、衍生的自然災(zāi)害，亟需制定一部綜合性災(zāi)害防治法。自然災(zāi)害防治綜合法與單災(zāi)種專項(xiàng)法各有定位、互不替代、有機(jī)銜接，將共同構(gòu)成完整的新時(shí)代中國(guó)特色自然災(zāi)害防治法律體系。

二、立法的總體思路

目前，自然災(zāi)害防治領(lǐng)域立法主要采取的是單災(zāi)種專門立法的模式，對(duì)于絕大多數(shù)類型的自然災(zāi)害，均有一部專項(xiàng)法律或者行政法規(guī)加以調(diào)整。但是，這些立法多是強(qiáng)調(diào)部門應(yīng)對(duì)、專業(yè)分工，側(cè)重于單一災(zāi)種的常規(guī)性防范，缺乏對(duì)災(zāi)害管理工作和資源的有效整合，忽視了政府的綜合協(xié)調(diào)和跨部門協(xié)作，應(yīng)對(duì)新型災(zāi)害、復(fù)合型災(zāi)害、極端災(zāi)害以及次生、衍生災(zāi)害存在不足。自然災(zāi)害防治法作為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的特別法、實(shí)施法，自然災(zāi)害防治領(lǐng)域的一般法、綜合法，通過對(duì)自然災(zāi)害防治綜合性工作、共通性環(huán)節(jié)予以規(guī)范，實(shí)現(xiàn)跨災(zāi)種、跨部門的整合統(tǒng)籌，促進(jìn)自然災(zāi)害應(yīng)急管理體制機(jī)制的完善，增進(jìn)自然災(zāi)害防治工作的實(shí)效。自然災(zāi)害防治法的總體思路是：立足于綜合性法律的定位，確立自然災(zāi)害防治的基本方針、基本制度、保障措施，建立各級(jí)各有關(guān)部門“統(tǒng)與分”“綜與?！薄胺琅c救”分工協(xié)作及運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建涵蓋風(fēng)險(xiǎn)防控、監(jiān)測(cè)預(yù)警、搶險(xiǎn)救災(zāi)、災(zāi)后救助與恢復(fù)重建全過程全方位的自然災(zāi)害防治工作體系。

一是強(qiáng)化政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，把自然災(zāi)害防治工作中綜合協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度、信息發(fā)布進(jìn)行整合，明確“四個(gè)統(tǒng)一”：統(tǒng)一組織指導(dǎo)協(xié)調(diào)自然災(zāi)害防治工作、統(tǒng)一建設(shè)自然災(zāi)害綜合監(jiān)測(cè)系統(tǒng)及災(zāi)情報(bào)告系統(tǒng)、統(tǒng)一調(diào)度應(yīng)急救援力量和搶險(xiǎn)救災(zāi)物資、統(tǒng)一發(fā)布預(yù)警信息和災(zāi)害信息。二是突出風(fēng)險(xiǎn)防范治理，把自然災(zāi)害防治關(guān)口前移，從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)源頭預(yù)防，變消極被動(dòng)的應(yīng)急避災(zāi)為積極主動(dòng)的防災(zāi)減災(zāi)，注重“十個(gè)強(qiáng)化”：強(qiáng)化綜合規(guī)劃編制、強(qiáng)化綜合風(fēng)險(xiǎn)普查、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與區(qū)劃、強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同、強(qiáng)化城鄉(xiāng)設(shè)防、強(qiáng)化預(yù)案編制及演練、強(qiáng)化監(jiān)測(cè)預(yù)警、強(qiáng)化會(huì)商研判、強(qiáng)化信息共享、強(qiáng)化教育科普。三是注重社會(huì)協(xié)同參與，自然災(zāi)害涉及社會(huì)活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域、環(huán)節(jié)，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體的“五個(gè)參與”：參與應(yīng)急預(yù)案編制及演練、參與建設(shè)社會(huì)應(yīng)急救援隊(duì)伍、參與收集災(zāi)害信息、參與自救互救、參與恢復(fù)重建。 

三、主要內(nèi)容

征求意見稿共7章65條，主要規(guī)定了以下內(nèi)容：

（一）關(guān)于基本方針、管理體制。自然災(zāi)害防治工作堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民至上、生命至上，堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，堅(jiān)持系統(tǒng)思維、底線思維、科學(xué)防治，強(qiáng)化綜合減災(zāi)、統(tǒng)籌抵御各類自然災(zāi)害（第四條）。各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)自然災(zāi)害防治工作，建立健全自然災(zāi)害防治工作協(xié)調(diào)機(jī)制。各級(jí)減災(zāi)委員會(huì)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)有關(guān)主管部門、機(jī)構(gòu)共同做好自然災(zāi)害防治工作，減災(zāi)委員會(huì)日常工作由同級(jí)應(yīng)急管理部門承擔(dān)。各級(jí)應(yīng)急管理、自然資源、水利等主管部門依法履行有關(guān)自然災(zāi)害防治工作職責(zé)（第五條、第六條）。

（二）關(guān)于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控。一是明確國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)有關(guān)主管部門、機(jī)構(gòu)編制綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（第十四條）。二是國(guó)家建立自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查制度，加強(qiáng)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查工作（第十五條）。三是各級(jí)政府各有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)核心要素更新調(diào)查結(jié)果，組織開展相關(guān)災(zāi)種的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與區(qū)劃以及自然災(zāi)害綜合防治區(qū)劃（第十六條）。四是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)提示和隱患排治工作，在自然災(zāi)害重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)設(shè)置警示標(biāo)識(shí)，對(duì)易受自然災(zāi)害危害的場(chǎng)所、區(qū)域進(jìn)行調(diào)查、登記，并采取隱患治理措施（第二十條、第二十一條）。

（三）關(guān)于應(yīng)急準(zhǔn)備與監(jiān)測(cè)預(yù)警。一是各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)組織編制有關(guān)自然災(zāi)害專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，明確自然災(zāi)害的等級(jí)、組織指揮體系及職責(zé)、應(yīng)急響應(yīng)與預(yù)警銜接、應(yīng)急響應(yīng)啟動(dòng)條件和分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急保障措施等內(nèi)容（第二十四條）。二是國(guó)家建立統(tǒng)一的自然災(zāi)害綜合監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和災(zāi)情報(bào)告系統(tǒng)，對(duì)信息共享、災(zāi)害信息員的管理、風(fēng)險(xiǎn)會(huì)商研判等內(nèi)容作出規(guī)定。（第三十三條至第三十五條）三是國(guó)家建立分級(jí)預(yù)警和統(tǒng)一發(fā)布制度，明確預(yù)警信息的發(fā)布主體、發(fā)布程序、主要內(nèi)容，強(qiáng)化預(yù)警與響應(yīng)聯(lián)動(dòng)，將預(yù)警納入應(yīng)急響應(yīng)的啟動(dòng)條件。（第三十六條至第三十九條）

（四）關(guān)于搶險(xiǎn)救災(zāi)與應(yīng)急處置。一是自然災(zāi)害發(fā)生后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即核實(shí)災(zāi)情，組織有關(guān)部門搶險(xiǎn)救災(zāi)，并向上一級(jí)人民政府報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)上報(bào)。根據(jù)自然災(zāi)害的嚴(yán)重程度，由不同層級(jí)的人民政府組織應(yīng)對(duì)（第四十條至第四十二條）。二是對(duì)投入救援、力量統(tǒng)一調(diào)度、物資征用、應(yīng)急處置措施、增援救災(zāi)、災(zāi)情統(tǒng)一發(fā)布等作出規(guī)定（第四十三條至第四十八條）。三是有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)災(zāi)情趨勢(shì)和災(zāi)區(qū)救助需求進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析評(píng)估，適時(shí)調(diào)整響應(yīng)等級(jí)和救助措施，同時(shí)對(duì)解除應(yīng)急響應(yīng)或者進(jìn)入緊急狀態(tài)作了規(guī)定（第四十九條、第五十條）。

（五）關(guān)于災(zāi)后救助與恢復(fù)重建。一是緊急善后，災(zāi)害發(fā)生地人民政府負(fù)責(zé)制定并實(shí)施善后工作計(jì)劃，做好受災(zāi)人員救助工作（第五十一條）。二是加強(qiáng)小微企業(yè)救助，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)災(zāi)區(qū)救助需求加強(qiáng)金融服務(wù)，發(fā)揮在基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、小微企業(yè)等方面的金融支持作用（第五十四條）。三是建立災(zāi)害調(diào)查評(píng)估制度，統(tǒng)計(jì)人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失情況，分析災(zāi)害影響，查明災(zāi)害發(fā)生的原因，全面總結(jié)自然災(zāi)害防治領(lǐng)域工作（第五十五條）。

此外《征求意見稿》還對(duì)法律責(zé)任、軍地協(xié)同等作出規(guī)定（第六章、第七章）。