環(huán)境法中經(jīng)常會遇到建設(shè)項目的新、改、擴建的說法，那么什么是建設(shè)項目的“新建”呢?由于環(huán)境立法中缺乏關(guān)于“新建”含義的解釋，以至于環(huán)境執(zhí)法中對此存在不同認(rèn)識。

根據(jù)文獻檢索和文義解釋的方法，建設(shè)項目的“新建”是指始于開工建設(shè)，終于竣工驗收的建設(shè)過程，而不是僅指開工建設(shè)那一刻的建設(shè)行為。與此同時，項目“新建”性質(zhì)的認(rèn)定也是行政許可利益衡量的前提。

是否為“新建”，直接決定了執(zhí)法半徑

在環(huán)境法領(lǐng)域，經(jīng)常會遇到建設(shè)項目新建、改建和擴建的說法。對于什么是新建、改建和擴建，人們的認(rèn)識似乎是約定俗成的，但細(xì)究起來，卻又莫衷一是。尤其是就建設(shè)項目的“新建”而言，理解上的差異極易造成環(huán)境執(zhí)法實踐中的混亂。

比如下面這一案例。2014年某地建設(shè)項目經(jīng)過立項、環(huán)評和施工等一系列行政許可后，于2014年9月開工建設(shè)，但10月時當(dāng)?shù)匦薷沫h(huán)境立法，明確該項目所在區(qū)域禁止“新建”此類建設(shè)項目。新立法于2014年12月1日正式實施。該項目恰好跨越了立法變更的時間點，直至2016年6月完工并進行了竣工環(huán)保驗收，2017年初完成了工程綜合驗收。

對該項目是否屬于新立法中應(yīng)被禁止的“新建”項目，環(huán)境執(zhí)法部門產(chǎn)生了不同的認(rèn)識：項目“新建”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是發(fā)改部門的立項，還是取得規(guī)劃、環(huán)評以及施工等許可?是項目開工建設(shè)，還是項目竣工驗收?如果該項目屬于新立法中“新建”，那么就應(yīng)禁止建設(shè);如果不屬于“新建”，則不適用新立法，該項目就可以繼續(xù)建設(shè)完成。對“新建”的不同定性，直接決定了該項目的未來命運和環(huán)保部門的執(zhí)法半徑。

正確區(qū)分不同地區(qū)對“新建”不同說法

筆者進行檢索后發(fā)現(xiàn)，截至目前，尚未發(fā)現(xiàn)國家環(huán)境主管部門、發(fā)改部門或者住建部門對建設(shè)項目“新建”的專門解釋，也未見法律中有關(guān)于這一問題的立法解釋。

要解決實踐中遇到的問題，只能通過文義解釋和體系解釋的方式進行。

應(yīng)對名詞正確含義做出解釋

結(jié)合上述對建設(shè)項目“新建”含義的分析，開篇案例中的建設(shè)項目在2014年取得完備許可手續(xù)并于2014年9月已經(jīng)開工建設(shè)，但在2014年年12月1日新立法實施前沒有建成，說明該項目正在建設(shè)。

以2014年底新立法施行時間為節(jié)點，在該節(jié)點之前該項目未建成，只是“興建”，談不上“新建”;在該時間節(jié)點后，該項目于2016年6月完工，2017年初完成驗收，至此該項目才從無到有，完成了“新建”。

因而該項目屬于在新立法實施后的“新建”項目，應(yīng)適用新立法有關(guān)禁止建設(shè)的規(guī)定。

而對于該“新建”項目被禁止建設(shè)后已授予的行政許可如何處理的問題，根據(jù)我國《行政許可法》第八條第二款規(guī)定：行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。

由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償。也就是說，行政許可被授予后，并非一成不變，當(dāng)立法發(fā)生變更的情況下，為了公共利益需要，行政機關(guān)有權(quán)收回已經(jīng)授予的行政許可同時給予補償，體現(xiàn)了信賴?yán)姹Ｗo原則中的利益衡量。如果為了所謂的既有利益關(guān)系穩(wěn)定，一味保護已經(jīng)授予的行政許可，可能會影響新法實施后更大范圍的公共利益的穩(wěn)定，使得環(huán)境行政執(zhí)法陷入新的困境。

具體到前述案例，首先應(yīng)考慮的并不是應(yīng)否撤回行政許可，而是實體上確認(rèn)項目是否屬于“新建”性質(zhì)，如確屬“新建”，那么就應(yīng)當(dāng)適用新立法的規(guī)定，依法責(zé)令該項目停止建設(shè)，或依法限期拆除。同時，有關(guān)行政機關(guān)應(yīng)根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，撤回已授予的行政許可，并根據(jù)新立法實施前的具體施工情況給予相應(yīng)的補償。

將“新建”理解為從開工興建到竣工驗收的過程，不僅有助于維護法治權(quán)威和環(huán)境執(zhí)法統(tǒng)一，而且也有利于督促已取得項目立項、許可等手續(xù)的企業(yè)加快建設(shè)進度，杜絕“久拖不驗”現(xiàn)象發(fā)生。“新建”一詞看似不足為奇，實則非同小可。為消除環(huán)境執(zhí)法中可能出現(xiàn)的理解混亂，建議生態(tài)環(huán)境立法部門能從生態(tài)環(huán)境保護角度，對該詞在環(huán)境領(lǐng)域的含義加以專門解釋。

從文義解釋來看，建設(shè)項目的“新建”并不僅僅等同于立項、許可等建設(shè)手續(xù)完備，還需要有實際的建設(shè)行為，否則僅僅手續(xù)完備而未實際開工的項目無異于一張設(shè)計圖紙，與建設(shè)基本不相干，更無法與“新建”項目相提并論。

在執(zhí)法中，環(huán)保部門要根據(jù)具體情況，厘清何為“新建”項目。

“興建”表示的是開始建設(shè)或者建造行為的開端。在我國《防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》中，多次提及“興建”，目的是強調(diào)對建設(shè)行為的開端加以管控。而項目的“新建”則指向的是一個項目從無到有的建造過程，而不僅僅是指開工興建這一建造行為的起點。也就是說，“新建”中所謂“新”指的就是“從無到有”，所謂“建”指向的就是“從無到有”的“到”的建造過程。如果建設(shè)項目剛剛開工建設(shè)，只能說是項目的“興建”，而不能等同于“新建”項目全部，此時只能稱之為在建項目。只有其建設(shè)行為完成，才可以說項目從無到“有”了，項目“新建”完成。

那么，建設(shè)過程的終點是什么呢?在建設(shè)工程管理中，項目是否建設(shè)完成并不是由施工方或者建設(shè)方單方?jīng)Q定的，而是根據(jù)是否依法完成工程竣工驗收決定的。不同類型的建設(shè)項目，有不同的工程竣工驗收規(guī)范。只有依法通過驗收的項目，才可以稱之為完成建設(shè)。故此，項目的“新建”是否完成建設(shè)，要以工程竣工驗收為準(zhǔn)。

在環(huán)境法領(lǐng)域，由于我國現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)定，建設(shè)項目的環(huán)評應(yīng)當(dāng)在項目開工前向有審批權(quán)的環(huán)保部門完成報批，因此，如何界定“未批先建”就顯得很關(guān)鍵。

雖然環(huán)境立法缺乏關(guān)于項目“新建”的解釋，但是對項目“開工”卻有著明確的規(guī)范。環(huán)境保護部《關(guān)于加強“未批先建”建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》(環(huán)辦環(huán)評【2018】18號)中規(guī)定：除火電、水電和電網(wǎng)項目外，建設(shè)項目開工建設(shè)是指建設(shè)項目的永久性工程正式破土開槽開始施工，在此以前的準(zhǔn)備工作，如地質(zhì)勘探、平整場地、拆除舊有建筑物、臨時建筑、施工用臨時道路、通水、通電等不屬于開工建設(shè)?；痣婍椖块_工建設(shè)是指主廠房基礎(chǔ)墊層澆筑第一方混凝土。

可見，無論是“正式破土開槽”，還是“澆筑第一方混凝土”，都是環(huán)境主管部門確定的建設(shè)項目“開工”的識別標(biāo)準(zhǔn)。從立法體系解釋的角度看，新、改、擴建項目都存在“開工”階段。環(huán)境法領(lǐng)域的這一“開工”標(biāo)準(zhǔn)，不僅可用于判斷新建項目的開工，還可用于判斷改、擴建項目的開工。在此意義上，不能將“開工”等同于“新建”。

在我國《水污染防治法》中，對建設(shè)項目還存在“已建成”的提法。例如該法第六十五條規(guī)定：禁止在飲用水水源一級保護區(qū)內(nèi)新建、改建、擴建與供水設(shè)施和保護水源無關(guān)的建設(shè)項目;已建成的與供水設(shè)施和保護水源無關(guān)的建設(shè)項目，由縣級以上人民政府責(zé)令拆除或者關(guān)閉。

運用體系解釋方法，可以發(fā)現(xiàn)該法中的“新建”、“已建成”的適用對象是各有所指的。此處的“已建成”是以該部法律的實施日期為節(jié)點的，在該時間節(jié)點之前已經(jīng)完成建設(shè)的項目，就屬于已建成的項目。

“已建成”的項目不是“新建”項目，更不是“改、擴建”項目。如果一個“新”項目在法律實施之日前才開工建設(shè)，顯然不是“已建成”項目，也非改擴建項目。其在跨越法律實施時間節(jié)點后完成建設(shè)時，就屬于“新建”的項目。

自2015年1月1日實施的新《環(huán)境保護法》規(guī)定了很多企業(yè)要履行的“義務(wù)”，也禁止了很多違規(guī)行為：比如防止減少污染破壞，接受檢查，清潔生產(chǎn)，減少環(huán)境污染和危害，遵守總量指標(biāo)；不得偷排漏排，篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，不使用嚴(yán)重污染工藝、設(shè)備和產(chǎn)品；因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任等。

企業(yè)在履行業(yè)務(wù)和接受檢查時，還要注重幾種監(jiān)管手段：現(xiàn)場檢查、查封扣押、按計罰、限產(chǎn)停產(chǎn)停業(yè)關(guān)閉，嚴(yán)重的可移送拘留，或追究刑事責(zé)任。

案例情況

2017年2月23日夜間,環(huán)保部執(zhí)法人員來到位于廊坊市一精密電子公司時，多次出示執(zhí)法證,門衛(wèi)依然拒絕督查人員進入現(xiàn)場進行檢查,并稱:“沒有公安部門允許不能進廠。”

4月份，第九督查組有關(guān)人員在河北省邢臺市現(xiàn)場檢查時執(zhí)法證被搶奪；第十五督查組有關(guān)人員在山東省濟南市一家企業(yè)執(zhí)法時受阻，被扣留長達一小時之久。

法律條款

依照《大氣污染防治法》第九十八條規(guī)定，處二萬元以上二十萬元以下的罰款；對阻礙國家機關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，構(gòu)成違反治安管理行為情節(jié)嚴(yán)重的，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十條，處五日以上十日以下拘留；對以暴力、威脅方法阻礙國家機關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)，構(gòu)成妨害公務(wù)罪的，依照《刑法》第二百七十七條，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。

企業(yè)正確做法

不管是哪級環(huán)保部門檢查，只要執(zhí)法人員亮明身份、出示有效執(zhí)法證件，企業(yè)就應(yīng)當(dāng)配合接受檢查，保安或者前臺要第一時間聯(lián)系企業(yè)相關(guān)人員。

企業(yè)最常見的拒絕接受檢查的行為有：要求執(zhí)法人員必須說出企業(yè)環(huán)保負(fù)責(zé)人姓名，否則不讓進入企業(yè)；要求提前預(yù)約，如無預(yù)約將不配合檢查。

案例情況

2016年11月18日，朝陽區(qū)某投資中心位于朝陽區(qū)焦化廠院內(nèi)棚戶區(qū)改造安置房建設(shè)項目，未依法進行環(huán)境影響評價，擅自開工建設(shè)，違反了《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第二十五條的規(guī)定 ，處罰2382萬元。

法律條款

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第二十五條的規(guī)定，按照新《環(huán)評法》，未批先建行為“處建設(shè)項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款”。

企業(yè)正確做法

凡是納入《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》的建設(shè)項目，均須辦理環(huán)評審批手續(xù)。

一是新建企業(yè)新增建設(shè)項目、或者現(xiàn)有企業(yè)新、改、擴建建設(shè)項目未辦理環(huán)評審批手續(xù)；

二是對于原有建設(shè)項目，發(fā)生重大變化（例如提高產(chǎn)品產(chǎn)能、變更生產(chǎn)工藝、變更生產(chǎn)地點）的，未重新辦理環(huán)評審批手續(xù)的。

案例情況

2017年3月3日，豐臺區(qū)環(huán)保局對某公檢查，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)公司排放的廢水中化學(xué)需氧量濃度為、氨氮、總氮三項污染物超標(biāo)，處罰 2320余萬元。

法律條款

違反了《北京市水污染防治條例》第七條的規(guī)定。依據(jù)《北京市水污染防治條例》第七十八條規(guī)定，處應(yīng)繳納年排污費的2-5倍的罰款。

企業(yè)正確做法

確保達標(biāo)

案例情況

2016年，有人舉報某大型企業(yè)違規(guī)處理工業(yè)污泥，將污泥傾倒至通州區(qū)某村。經(jīng)過調(diào)查，該單位產(chǎn)生的兩種污泥為工業(yè)固體廢物，不屬于危險廢物，該單位與某環(huán)保公司簽訂了《廢棄物處置合同》。但該環(huán)保公司在承接處置污泥時，未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自將污泥跨省轉(zhuǎn)移，環(huán)保局對其進行了處罰。

法律條款

《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》

企業(yè)正確說法

貯存：危險廢物貯存需要符合《危險廢物貯存污染控制標(biāo)準(zhǔn)》的相關(guān)要求。

處置：危險廢物轉(zhuǎn)移必須交有“危險廢物經(jīng)營許可證”的單位處置，禁止供貨商原廠回收。

轉(zhuǎn)移:危險廢物跨省轉(zhuǎn)移和一般固體廢物跨省轉(zhuǎn)移貯存、處置的，需經(jīng)北京市環(huán)保局和接受地省環(huán)保部門批準(zhǔn)。

案例情況

2016年7月，北京市環(huán)保局對北京某污水處理有限公司進行檢查，發(fā)現(xiàn)該單位自動監(jiān)控設(shè)施顯示氨氮自動監(jiān)控數(shù)據(jù)為0，與手工監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致，自動監(jiān)控設(shè)備發(fā)生故障。該單位未在規(guī)定的時間（發(fā)生故障后的12個小時）內(nèi)向有管轄權(quán)的監(jiān)督檢查機構(gòu)報告，也沒有在規(guī)定的時間（5個工作日）內(nèi)修復(fù)。處罰5萬余元，并責(zé)令其限期改正。

法律條款

依據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》第七十三條規(guī)定

企業(yè)正確做法

在線監(jiān)控如出現(xiàn)故障，應(yīng)在12小時內(nèi)書面告知所在區(qū)域環(huán)保局，并在5天之內(nèi)修復(fù)完成。在在線監(jiān)控維修期間，需要委托有資質(zhì)的監(jiān)測機構(gòu)，每6個小時對排放的污染物進行監(jiān)測。禁止對在線監(jiān)控設(shè)備的取樣、分析及傳輸環(huán)節(jié)弄虛造假。

案例情況

2016年12月，朝陽區(qū)環(huán)保局對北京昆泰嘉豪房地產(chǎn)開發(fā)有限公司酒店分公司進行檢查，發(fā)現(xiàn)該單位建有鍋爐設(shè)備，但未進行排污申報登記。朝陽區(qū)環(huán)保局對其處以5千元罰款，并責(zé)令限期改正。

法律條款

依據(jù)《北京市大氣污染防治條例》

企業(yè)正確做法

企業(yè)應(yīng)在投產(chǎn)之后，即開始有污染物產(chǎn)生排放之時就開展排污申報登記工作，并依法繳納排污費。施工揚塵排污費由建設(shè)單位繳納。

案例情況

2013年12月17日，北京市環(huán)境監(jiān)察總隊執(zhí)法人員對某大學(xué)實驗樓進行現(xiàn)場檢查，監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，該單位直接將實驗室廢化學(xué)試劑傾倒至下水管道，責(zé)令該單位停止違法行為，限三日內(nèi)采取治理措施，消除污染，處以人民幣10萬元罰款。

法律條款

依據(jù)《北京市水污染防治條例》第八十二條第一款第（十）項和第二款。

企業(yè)正確做法

實驗室廢液嚴(yán)格按照危險廢物管理。

來源 | 中國環(huán)境報、環(huán)評互聯(lián)網(wǎng)