轉(zhuǎn)載。

現(xiàn)行《消防法》第五十三條規(guī)定，“消防救援機構(gòu)應(yīng)當對機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位遵守消防法律、法規(guī)的情況依法進行監(jiān)督檢查?！?/p>

現(xiàn)行《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第三十九條規(guī)定，“有固定生產(chǎn)經(jīng)營場所且具有一定規(guī)模的個體工商戶，應(yīng)當納入消防監(jiān)督檢查范圍。具體標準由省、自治區(qū)、直轄市公安機關(guān)消防機構(gòu)確定并公告”。

據(jù)此可見，消防救援機構(gòu)進行監(jiān)督檢查的對象是單位以及特定個體工商戶，根據(jù)《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)督檢查的內(nèi)容是單位履行法定消防安全職責的情況。

但事實卻是，如果你這樣認為的話，那就錯了。理由主要是：

《消防法》除規(guī)定了單位應(yīng)當履行的法定消防安全職責，還規(guī)定了大量對個人應(yīng)當履行的法定消防安全義務(wù)和要求：

比如特種場所和特種作業(yè)防火要求、易燃易爆危險品和可燃物資倉庫管理、人員密集場所現(xiàn)場工作人員不履行職責、過失引起火災(zāi)、阻礙報火警等違法行為。這其中，有的違法是可完全被治安管理違法行為所包含并由公安機關(guān)決定處罰的（消防法62條），有的違法則在消防救援機構(gòu)決定處罰的職權(quán)范圍內(nèi)（消防法63、64條和68條），但因為消防機構(gòu)無權(quán)作出行政拘留的處罰，實踐中通過不同的處理方式最終由公安機關(guān)作出拘留處罰決定并執(zhí)行。以上對個人消防違法行為的規(guī)制，都帶有消防隸屬公安時期的治安色彩，在消防改革轉(zhuǎn)制后，在案件的受案調(diào)查和移送過程中，產(chǎn)生了一定的法律適用困難。

對于該等帶有治安色彩的個人違法行為，消防機構(gòu)實際上無法通過雙隨機進行監(jiān)督檢查，但如果對單位雙隨機檢查中發(fā)現(xiàn)違法行為的也要依法立案查處。主要還是通過對舉報、投訴的消防違法行為的核查方式進行的。比如，基層執(zhí)法人員普遍關(guān)注的一個問題，住宅小區(qū)的私家車堵塞消防車通道的違法行為，消防機構(gòu)是只能通過和其他有權(quán)部門（如交警、城管）進行聯(lián)合執(zhí)法或?qū)ｍ椪蔚确绞介_展檢查，或者是依舉報、投訴的案件線索進行檢查。其實，從這一點，可以明顯看出消防監(jiān)督執(zhí)法實行雙隨機檢查的局限性和不相適應(yīng)性。從危險源的分類來看，對個人的處罰除了違反行政管理秩序的行為，最鮮明的特征就是不僅包括了第二類危險源還包括了第一類危險源——即導(dǎo)致事故發(fā)生的根源、源頭的行為，比如“違反規(guī)定使用明火作業(yè)或者在具有火災(zāi)、爆炸危險的場所吸煙、使用明火”。對此，很難通過對單位的雙隨機檢查發(fā)現(xiàn)，而且，動火審批也是內(nèi)部審批，由一般的行政執(zhí)法機關(guān)進行監(jiān)管效果甚微。簡單來說就是，筆者認為對于該等嚴重危及公共安全的違法行為，由帶有武裝性質(zhì)的、國家的，兼具治安行政力量和刑事司法力量的公安機關(guān)來監(jiān)管顯然更合適。

另外，對個人的處罰還有一種比較特殊的情形，即消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)失職的違法行為，且造成重大損失的，在對機構(gòu)處罰的同時并對有關(guān)責任人員采取終身市場禁入措施。該處罰措施和對單位的雙罰似乎也有差異。

此外，《消防法》還規(guī)定了一些違法主體相對模糊的違法行為。比如，易燃易爆危險品生產(chǎn)經(jīng)營場所設(shè)置不符合規(guī)定，電器產(chǎn)品、燃氣用具的安裝、使用等不符合消防技術(shù)標準和管理規(guī)定，人員密集場所使用不合格的消防產(chǎn)品或者國家明令淘汰的消防產(chǎn)品。該等違法行為的共同特征是，違法主體并沒有限定在單位，個人是否是違法主體有待進一步明確。有的認為也必須限定在單位，有的則認為不局限于單位，理由是場所設(shè)置不符合規(guī)定中的“場所”并沒有限定違法主體的性質(zhì)。這樣的問題在對公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前的消防安全檢查中也同樣存在。筆者要聲明的是，個別執(zhí)法多年的專業(yè)人士看到這里可能會不假思索的拋出個人的絕對觀點，但從筆者的調(diào)研結(jié)果來看，各地區(qū)的消防機構(gòu)的執(zhí)法實踐并不統(tǒng)一、確有不同理解。

最后，還有一個更為重要的問題是，前述的是有對應(yīng)的法律責任條款的違法行為規(guī)定（消防法66條），但是《消防法》中還包括了一些僅有法律義務(wù)條款而無明確對應(yīng)的法律責任條款的規(guī)定。比如消防法第26條規(guī)定的“人員密集場所室內(nèi)裝修、裝飾未按照消防技術(shù)標準的要求使用不燃、難燃材料”的違法行為。對此，雖然《消防法》沒有明確對應(yīng)的罰則，但因為涉及到火災(zāi)隱患，消防機構(gòu)對火災(zāi)隱患責令改正，之后對逾期未改的違法行為依據(jù)消防法第60條第1款第（7）項之規(guī)定對其進行處罰似乎是沒有問題的?！断辣O(jiān)督檢查規(guī)定》第十條第二款也規(guī)定了，“對人員密集場所還應(yīng)當抽查室內(nèi)裝修材料是否符合消防技術(shù)標準、外墻門窗上是否設(shè)置影響逃生和滅火救援的障礙物”。

綜合上述規(guī)定和分析可見，目前《消防法》在消防監(jiān)督檢查的對象和內(nèi)容上，存在較大的問題，筆者把其歸結(jié)為——消防機構(gòu)監(jiān)督檢查的重點仍是對單位履行消防安全法定職責情況的檢查，但該等檢查似乎對火災(zāi)預(yù)防的效果有限，近年來歷次較大的重大火災(zāi)事故亦證實，因違規(guī)動火作業(yè)等個人違法行為引發(fā)重大火災(zāi)的占比居高，這通過對單位開展雙隨機為主的監(jiān)督檢查顯然是無法有效解決的。

接下來，我們還是通過北京長峰醫(yī)院重大火災(zāi)事故進行進一步的說明：

我們先來看初步調(diào)查結(jié)論所提到的室內(nèi)裝修材料問題，根據(jù)中國法制出版社出版的《〈中華人民共和國消防法〉注解與配套》（第五版），實際上是將其放在《消防法》第五十九條“對不按消防技術(shù)標準設(shè)計、施工的行為的處罰”規(guī)定的注解中的。言外之意就是，“人員密集場所室內(nèi)裝修、裝飾未按照消防技術(shù)標準的要求使用不燃、難燃材料”實際上涉嫌構(gòu)成“建筑施工企業(yè)不按照消防設(shè)計文件和消防技術(shù)標準施工，降低消防施工質(zhì)量的”違法行為，應(yīng)當是由住建部門進行處罰的。

這就產(chǎn)生了消防機構(gòu)和住建部門對同一個違法行為的處罰競合。同時，這也再次牽扯出筆者多次呼吁過的一個消防執(zhí)法存在的重大問題——消防機構(gòu)和住建部門的監(jiān)管職能邊界問題。根據(jù)《建筑法》的相關(guān)規(guī)定，裝飾裝修是屬于施工活動的，換句話說，醫(yī)院三樓在開展裝飾裝修時已經(jīng)從消防監(jiān)管的“單位”，變成了“施工現(xiàn)場”。鑒于此，我們接下來需要分析的是我國法律法規(guī)對現(xiàn)場施工的法律規(guī)制。

我們來看《南方周末》的新聞報道。在《長峰醫(yī)院：至少受罰11次，火災(zāi)前剛成消防安全重點單位》一文中，描述了這樣一個事實——“4月17日，也就是火災(zāi)前一天，北京長峰醫(yī)院三樓病房的凈化工程剛剛完成施工并撤離現(xiàn)場，他離開后還有其他工程隊仍在現(xiàn)場施工。按照我國消防管理相關(guān)規(guī)定，施工前必須到住建部門進行審批，審批通過之后才能進行施工，該施工是否經(jīng)過審批仍需等待進一步調(diào)查”。

可見，就北京長峰醫(yī)院重大火災(zāi)事故的直接起因，即北京長峰醫(yī)院在三樓ICU病房的裝修改造項目中，除了涉嫌違規(guī)動火作業(yè)、未按照消防技術(shù)標準的要求使用不燃、難燃材料的消防違法行為（具體有沒有動火作業(yè)還有待最終事故調(diào)查報告的結(jié)論，根據(jù)目前初步調(diào)查結(jié)果來看，火花似乎并不能直接視為明火）以外，還可能涉嫌“未辦理施工許可證擅自施工的”建筑違法行為，該違法行為違反了《建筑法》第七條、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第十三條以及《建筑工程施工許可管理辦法》第二條的規(guī)定?！督ㄖこ淌┕ぴS可管理辦法》（2021修改）第二條規(guī)定了：“在中華人民共和國境內(nèi)從事各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造、裝修裝飾和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝，以及城鎮(zhèn)市政基礎(chǔ)設(shè)施工程的施工；建設(shè)單位在開工前應(yīng)當依照本辦法的規(guī)定，向工程所在地的縣級以上地方人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(以下簡稱發(fā)證機關(guān))申請領(lǐng)取施工許可證。工程投資額在 30 萬元以下或者建筑面積在 300 平方米以下的建筑工程，可以不申請辦理施工許可證。據(jù)此，凡是達到一定規(guī)模的裝飾裝修工程，在開工建設(shè)前，都必須按照規(guī)定辦理施工許可證。經(jīng)查詢，對于既有建筑未取得施工許可證擅自裝修施工，住建部門一般也適用前述規(guī)定，假如符合辦理施工許可的條件而未辦理，根據(jù)《建筑法》《建筑工程施工許可管理辦法》之規(guī)定，市建委是有權(quán)對北京長峰醫(yī)院的違法施工行為給予行政處罰。

但實際情況又是什么呢？通過和住建部門專業(yè)人士的交流，雖然《施工許可管理辦法》對申辦施工許可作了規(guī)定（該規(guī)定僅涉及金額和面積的標準），但從辦理該項許可所需的材料來看，對于不涉及設(shè)計圖紙的簡單裝飾裝修或設(shè)備安裝項目，根本無法辦理施工許可。換言之，《施工許可管理辦法》的簡單規(guī)定使得辦理施工許可的制度意義，即“通過對建筑工程施工所應(yīng)具備的基本條件的審查，避免不具備條件的工程盲目開工，給相關(guān)當事人造成損失和社會財富的浪費，保證建筑工程開工后的順利建設(shè)”，實際上落空了。

綜上可見，關(guān)于動火作業(yè)的法律規(guī)制，除了消防法律法規(guī)有規(guī)定，建筑法律法規(guī)對施工現(xiàn)場動火作業(yè)也有相應(yīng)規(guī)定。此外，因為民營醫(yī)院系生產(chǎn)經(jīng)營單位，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第四十三條規(guī)定，“生產(chǎn)經(jīng)營單位進行爆破、吊裝、動火、臨時用電以及國務(wù)院應(yīng)急管理部門會同國務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定的其他危險作業(yè)，應(yīng)當安排專門人員進行現(xiàn)場安全管理，確保操作規(guī)程的遵守和安全措施的落實”。據(jù)此可見，安全生產(chǎn)法律法規(guī)對生產(chǎn)經(jīng)營單位的動火作業(yè)也有相應(yīng)的規(guī)定。

而且必須考慮的一點是，就北京長峰醫(yī)院火災(zāi)而言，這里面實際包含了兩個生產(chǎn)經(jīng)營單位，一個是醫(yī)院，一個是施工單位。顯然，消防救援機構(gòu)對醫(yī)院的動火作業(yè)進行監(jiān)管還說得過去，對施工單位動火作業(yè)的監(jiān)管顯然由應(yīng)急管理部門監(jiān)管更合適。否則，就會造成法律適用上的不匹配。理由是，消防機構(gòu)僅能對違規(guī)動火作業(yè)的具體行為人個人進行警告、罰款或拘留（還得移交公安），而應(yīng)急管理部門則可以依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第一百零一條之規(guī)定，對生產(chǎn)經(jīng)營單位進行動火等危險作業(yè)未安排專門人員進行現(xiàn)場安全管理的違法行為，可依法“責令限期改正，處十萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處十萬元以上二十萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處二萬元以上五萬元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責任”?？梢姡词箖煞ù嬖诟偤?，但對生產(chǎn)經(jīng)營單位違規(guī)動火作業(yè)而言，安法的重罰機制顯然更利于實現(xiàn)源頭治理。

而且，講道理，那些動火作業(yè)的具體行為人都是社會底層人民，很難拒絕工作安排和指令，他一人也難以落實現(xiàn)場的安全監(jiān)護職能，講道理，動火作業(yè)的具體施工人和現(xiàn)場監(jiān)護人員到底哪個責任更大是值得全社會尤其是立法者深思的問題。筆者更愿意把消防機構(gòu)所負責的動火作業(yè)的監(jiān)管范圍局限于，對非生產(chǎn)經(jīng)營單位中的動火作業(yè)的監(jiān)管，比如居民住宅中的動火作業(yè)。

總而言之，關(guān)于動火作業(yè)的法律規(guī)制，實際上涉及前述的多個法律法規(guī)，多個有權(quán)部門都對其具有法定的監(jiān)管職責，而不是什么推導(dǎo)或臆測出來的什么莫須有的職責。這在一定程度上直接導(dǎo)致了，對于這一經(jīng)常引發(fā)重大火災(zāi)事故的違法行為的監(jiān)管，存在九龍治水的問題。事故發(fā)生后，就開始安全隱患專項整治。這其實并沒有錯誤，只是，很多人納悶的是，到底是由誰來整治呢？顯然，根據(jù)前述分析，住建部門、應(yīng)急管理部門、消防救援機構(gòu)乃至于公安機關(guān)，都是有法定監(jiān)管職能的有關(guān)部門，此外，按照安全生產(chǎn)“三管三必須”的原則，衛(wèi)生健康委員會、民政等行業(yè)主管部門也應(yīng)當參與進來，此外，責任單位的主體責任落實更為關(guān)鍵，消防機構(gòu)要特別注重從這個角度加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

正如楊高工所說，北京長峰醫(yī)院的重大火災(zāi)事故最終的事故調(diào)查報告及其批復(fù)關(guān)于追責問責的內(nèi)容，將對以后的安全生產(chǎn)和消防安全監(jiān)管起到長遠和深刻的影響。消防安全監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管、施工現(xiàn)場監(jiān)管等部門職責邊界和分工也亟待厘清，到底哪些部門對動火作業(yè)負有監(jiān)管職責，具體的分工又是如何，必將在報告和批復(fù)中得以體現(xiàn)。對于消防機構(gòu)而言，消防監(jiān)督檢查的法定內(nèi)容包含哪些又應(yīng)當包含哪些，也需要日后在修改消防法時進行慎重考量。