2019年上半年，在世界銀行（以下簡稱“世行”）提供貸款的“重慶市小城鎮(zhèn)水環(huán)境綜合治理”項目中，五家中國企業(yè)因偽造業(yè)績行為構(gòu)成欺詐被制裁。其中，A公司因存在加重情節(jié)，被世行加重處以附解除條件取消資格四年；B公司采取了一系列減輕措施，并在收到“世行制裁程序通知”后行使了“說明”權(quán)利，因此世行將原計劃的附解除條件取消資格“三年”減輕為“10個月”；另外三家公司既不存在加重情節(jié)，也未采取減輕措施，也未行使任何程序性權(quán)利，被世行施加基準制裁——附解除條件取消資格三年。

梳理近幾年中國企業(yè)被世行制裁的案例，發(fā)現(xiàn)與上述案例類似的情況較為普遍。究其原因：一方面，中國企業(yè)對世行制裁程序不了解，尤其是對制裁審理過程中的程序性權(quán)利不了解，未能充分利用程序性權(quán)利維護自身權(quán)益；另一方面，對于世行制裁時的考量因素不了解，未能及時采取補救措施減輕處罰。本文擬以解讀世行制裁的程序和考量因素為基礎(chǔ)，結(jié)合中國企業(yè)實際，探討應對世行制裁的基本思路，包括盡早組建專業(yè)團隊、充分行使權(quán)利、和解并采取補救措施、實施合規(guī)計劃等四個方面。

世行制裁的基本程序

根據(jù)世行《制裁與和解程序》的規(guī)定，世行制裁的基本程序可概括為調(diào)查程序、制裁審理程序和合規(guī)整改解禁程序。

一、調(diào)查程序

廉政局（INT）作為世行集團專門調(diào)查機構(gòu)，負責調(diào)查世行集團資助項目中針對欺詐、腐敗、串通、脅迫和妨礙等不當行為的指控（外部調(diào)查）以及世行內(nèi)部員工行為不端的指控（內(nèi)部調(diào)查）。外部調(diào)查具體程序包括：投訴受理、案件調(diào)查、撰寫最終調(diào)查報告、遞交指控和證據(jù)陳述書等。

為提高案件調(diào)查的針對性和效率，INT建立了案件調(diào)查優(yōu)先級制度。針對權(quán)限以內(nèi)的投訴，INT會綜合考慮案件對世行聲譽影響、涉案金額、舉報的可信度以及證據(jù)的充分性等因素確定優(yōu)先級。INT只對優(yōu)先級較高的案件進行調(diào)查，主要目的是將有限的調(diào)查力量集中到證據(jù)較為充分的案件中。

從世行統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，2010財年以前，世行正式調(diào)查的外部案件平均每年約211個，經(jīng)過調(diào)查證據(jù)充分的案件平均每年約37個，證據(jù)充分的案件占比僅為17.5%。而2011財年至今，世行正式調(diào)查的外部案件平均每年約68個，經(jīng)過調(diào)查認定證據(jù)充分的案件平均每年約45個，證據(jù)充分的案件占比高達66%。因此，盡管近幾年世行正式調(diào)查的外部案件數(shù)量在持續(xù)減少，但調(diào)查后有充分證據(jù)的案件數(shù)量仍然保持穩(wěn)定，對于打擊腐敗、欺詐等不當行為的力度有增無減。

二、制裁審理程序

經(jīng)過改革，2007年世行建立起兩級制裁審理機構(gòu)和程序，第一級是世行資格暫停與取消主管（Chief Suspension and Debarment Officer/SDO），第二級是世行制裁委員會（Sanction Board）。

1.第一級制裁審理程序

SDO是世行資格暫停與取消辦公室（Office of Suspension and Debarment）的負責人，負責獨立評估INT移交的案件，并對被指控方無異議的案件施加制裁。INT認為證據(jù)充分的案件，將向SDO提交“指控和證據(jù)陳述書（Statement of Accusations and Evidence/SAE）”，申請SDO對指控的不當行為進行審理。如果SDO認為證據(jù)充足，將向被指控方發(fā)出“制裁程序通知（Notice of Sanctions Proceedings/NoSP）”，通知中包括SDO擬采取的制裁措施、被指控方“說明（Explanation）”的權(quán)利、SAE、世行的制裁規(guī)則等內(nèi)容。根據(jù)世行2019年制裁年報數(shù)據(jù)，2015-2019財年，INT提交SDO審理的案件中，有6%的案件全部指控證據(jù)不足，有39%的案件部分指控證據(jù)不足。本文開始介紹的案例中，A公司在收到SDO發(fā)出的“制裁程序通知”后，向SDO遞交“說明”要求其修改制裁措施，A公司通過行使程序性權(quán)利獲得了減輕處罰。第一級制裁審理程序如圖1。

2.第二級制裁審理程序

世行第二級制裁審理程序由制裁委員會負責，制裁委員會由7名成員組成，全部為世行外部人員。在制裁審理過程中，如果被指控方對SDO發(fā)出的“制裁程序通知”有異議，可以書面“回答（Response）”的形式向制裁委員會提出異議。INT也可針對性地提出“答辯（Reply）”。

同時，被指控方和INT提交也可補充證據(jù)或進一步答辯。被指控方和INT均可申請聽證程序，制裁委員會也可自行決定舉行聽證程序。聽證程序結(jié)束后，制裁委員會成員將進行商議。如果證據(jù)充分，制裁委員會將作出最終決定并對被指控方施加制裁。如果證據(jù)不足，制裁程序終止。

根據(jù)世行2019年制裁年報數(shù)據(jù)，2015-2019財年，上訴至制裁委員會審理的案件中，有16%的案件被認定不構(gòu)成不當行為，另有36%的案件被處以不同于SDO建議的制裁措施，包括譴責等較輕的制裁措施。第二級制裁審理程序如圖2。

三、合規(guī)整改解禁程序

如果企業(yè)被施加的制裁措施中包含“附條件不取消資格”或“附解除條件取消資格”中的任意一種，則意味著企業(yè)必須通過與世行廉政合規(guī)官（Integrity Compliance Officer/ICO）合作，通過采取相應的措施，在滿足所附條件后，才能解除制裁。ICO將通知被制裁方所附“條件”的具體內(nèi)容，條件通常會包括實施合規(guī)計劃。在合規(guī)整改期間，ICO將要求被制裁方遞交定期報告、聘請監(jiān)管人監(jiān)督實施合規(guī)計劃、對相關(guān)記錄和文件進行外部審計和檢查。

當制裁決定所附“條件”滿足時，被制裁方應按規(guī)定向ICO申請解除制裁（如果符合提前解禁條件的，可申請?zhí)崆敖饨?。ICO審核后符合條件的，解除制裁；不符合條件的，世行將繼續(xù)制裁（因條件不同可能加重制裁）。

從圖3統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，近五年，按期應解禁企業(yè)數(shù)量為274家，其中，按期解禁企業(yè)78家，占比28.5%，未按期解禁企業(yè)196家，占比71.5%。因此，通過實施合規(guī)計劃獲得按期解禁的要求較高，企業(yè)應予以重視，務必嚴格全面實施合規(guī)計劃。

世行制裁中的考量因素

2010年世行修訂制裁程序，將“附解除條件取消資格三年”作為基準制裁措施，同時在其2011年發(fā)布的《制裁指南》中列舉了適用于可制裁行為的加重因素和減輕因素，鼓勵并引導被制裁主體采取徹底和持續(xù)的合規(guī)計劃，自行糾正不當行為。

一、加重因素

如表1所示，世行制裁考量的加重因素分為四大類，包括不當行為的嚴重程度、損害程序、是否干擾調(diào)查、是否有受過制裁。本文開始介紹的案例中，A公司因存在“重復不當行為”這一加重因素，世行對其加重了處罰。

二、減輕因素

如表2所示，世行制裁考量的減輕因素分為三大類，包括起次要作用、自愿采取糾正措施、配合調(diào)查。本文開始介紹的案例中，B公司僅被處以取消資格10個月，就是因為其采取了一系列減輕處罰的措施，包括承認不當行為并接受責任、對不當行為采取內(nèi)部調(diào)查、追究內(nèi)部違規(guī)人員責任、改進合規(guī)管理制度和程序等。

因此，企業(yè)在應對世行制裁時應特別關(guān)注這些裁量因素，積極合作爭取減輕處罰，避免加重處罰。

應對世行制裁的建議

企業(yè)在被正式制裁前可能經(jīng)過調(diào)查和兩級審理裁決程序，如果企業(yè)遭受的是“附條件”制裁，則還必須滿足“條件”才能獲得解禁。在制裁的不同階段，盡管世行有其獨立的機構(gòu)和團隊具體負責，但是他們必須遵守和適用的規(guī)則是相同的。因此，本文擬從以下幾個方面提出應對世行制裁的措施。

一、盡早組建專業(yè)團隊

當企業(yè)收到INT的質(zhì)詢函（Show Clause Letter）時，意味著企業(yè)在某個世行項目中涉嫌不當行為，且被施加制裁的風險較高。在此情形下，企業(yè)應盡早組建專業(yè)團隊化解、減輕風險。

對于組建內(nèi)部專業(yè)團隊，應注意如下三點：

一是團隊層級要高，世行制裁對象通常牽涉關(guān)聯(lián)企業(yè)，波及范圍廣，因此應盡可能在企業(yè)集團總部層級組建專業(yè)團隊；

二是成員具備專業(yè)性，世行制裁程序類似于訴訟程序，法律合規(guī)人員更利于應對；

三是團隊成員要穩(wěn)定，世行制裁周期較長，工作內(nèi)容相互銜接且信息量巨大，人員變動頻繁，不利于應對制裁。

二、充分行使正當權(quán)利

世行制裁機構(gòu)是相互獨立的，如果企業(yè)認為INT的指控不合理或者SDO的制裁處罰過重，均可通過行使說明權(quán)、異議權(quán)、聽證權(quán)等充分維護自身權(quán)益。本文開始介紹的案例中，B公司行使了說明權(quán)并采取了一系列補救措施，獲得了減輕處罰的結(jié)果。另外四家企業(yè)既未向世行說明理由也未采取任何減輕處罰的措施，結(jié)果被施加了較重的制裁措施并觸發(fā)五大多邊銀行的交叉制裁。

三、和解并采取補救措施

在制裁委員會作出制裁決定前，被指控方均可與世行達成和解。根據(jù)世行《2019制裁年報》數(shù)據(jù)，2015-2019財年，世行與被指控企業(yè)共計達成121份和解協(xié)議，占近五年制裁案例的37%，并呈上升趨勢。根據(jù)世行制裁考量因素，企業(yè)自愿采取糾正措施并配合調(diào)查，將大幅度減輕制裁。如果企業(yè)確實存在不當行為，盡早與世行和解并采取補救措施將是非常明智之舉。

四、嚴格實施合規(guī)計劃

被施加“附條件”制裁的企業(yè)，所附條件通常包括實施合規(guī)計劃、追究內(nèi)部人員責任、采取補救措施、配合項目調(diào)查等。其中，實施合規(guī)計劃是最復雜的一項整改措施。世行《誠信合規(guī)指南》規(guī)定了建立并實施合規(guī)計劃的11條原則。

企業(yè)內(nèi)部專業(yè)團隊牽頭實施合規(guī)工作時，除了要建立符合企業(yè)實際具有可執(zhí)行性的合規(guī)制度外，還應注意以下幾點：

一是聘請有世行解禁經(jīng)驗的律師作為外部合規(guī)顧問，為企業(yè)建立和實施合規(guī)計劃提供全程咨詢建議；

二是盡量選擇中國律師作為監(jiān)管人，中國律師更利于發(fā)揮橋梁作用；

三是盡早確定內(nèi)部試點單位，除企業(yè)主動提供的合規(guī)資料外，實地考察將是ICO和監(jiān)管人了解企業(yè)合規(guī)計劃實施情況的重要途經(jīng)。 

以上僅是針對企業(yè)面臨世行制裁時的特殊應對建議。從長遠來看，企業(yè)應主動建立一套符合國內(nèi)外監(jiān)管要求的合規(guī)管理體系，全面實施合規(guī)管理，才能在合規(guī)監(jiān)管日趨嚴厲的經(jīng)營環(huán)境中贏得生存發(fā)展之路。

（作者單位：中國鐵建國際集團有限公司）