日前，國務(wù)院應(yīng)急專家組成員、中國應(yīng)急管理學(xué)會副會長劉鐵民接受本報記者采訪，暢談對應(yīng)急管理體制改革一年來變化的看法。

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基本完成機(jī)構(gòu)組建工作

“在黨中央、國務(wù)院的英明領(lǐng)導(dǎo)下，應(yīng)急管理事業(yè)這一年取得的成績是非常突出的。”劉鐵民認(rèn)為，主要體現(xiàn)在三方面。

首先，初步建立了應(yīng)急管理體制。目前，全國地市一級已基本完成了應(yīng)急管理部門組建工作。劉鐵民對比了我國安全生產(chǎn)監(jiān)管變革歷程說，“當(dāng)年，從中央到地市級安監(jiān)部門的普遍建立，用了五六年的時間?？梢钥闯觯瑧?yīng)急管理部門的組建工作是相當(dāng)高效的”。

其次，組建了一支國家綜合性消防救援隊(duì)伍。原公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)轉(zhuǎn)制后，組建了國家綜合性消防救援隊(duì)伍。他們成為各種事故災(zāi)害救援的主要力量，有效應(yīng)對了山東壽光洪災(zāi)、川藏邊境堰塞湖災(zāi)害、超強(qiáng)臺風(fēng)“山竹”等重大突發(fā)事件。“從這次江蘇響水‘3·21’特別重大爆炸事故的救援工作來看，應(yīng)急管理部在應(yīng)急救援方面發(fā)揮了重要作用，從現(xiàn)場處置到輿論引導(dǎo)，都十分平穩(wěn)有序。”劉鐵民說。

再其次，地方各級政府乃至全社會都提升了應(yīng)對事故災(zāi)害的能力，尤其是應(yīng)對巨災(zāi)的風(fēng)險意識明顯增強(qiáng)。“在過去，很多人都不知道應(yīng)急管理是什么。隨著應(yīng)急管理部及各級應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立，各項(xiàng)工作有條不紊開展，各方不斷深化對應(yīng)急管理工作的認(rèn)識。”劉鐵民認(rèn)為，這一年來，在幾次重大災(zāi)難的應(yīng)對方面，各方對應(yīng)急管理部門的工作是高度認(rèn)可的。

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磨合仍是當(dāng)前最緊要任務(wù)

“既要談成績，也要談問題和挑戰(zhàn)。”劉鐵民說，作為一個新組建的部門，應(yīng)急管理部門當(dāng)前面臨的最緊要任務(wù)就是磨合。

劉鐵民介紹了美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）的運(yùn)作理念和模式。FEMA成立于1979年，這40年間，經(jīng)歷了幾次比較重要的改革?？ㄌ卣畷r期，F(xiàn)EMA的目標(biāo)是應(yīng)對全災(zāi)種救援，并以預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)這一流程來設(shè)置應(yīng)急機(jī)構(gòu)。FEMA的主要任務(wù)是動員國家力量，在災(zāi)難事件發(fā)生之前做好準(zhǔn)備。“這個模式得到了全世界大多數(shù)國家的認(rèn)可。”劉鐵民說。

“9·11”事件發(fā)生后，美國對應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一次大調(diào)整。劉鐵民認(rèn)為，回過頭來看，這次調(diào)整有三處失誤。一是FEMA的運(yùn)作流程不再是“全災(zāi)種”，原有功能被拆解，由各個具體的業(yè)務(wù)部門承接。二是FEMA不再對總統(tǒng)負(fù)責(zé)。三是應(yīng)急響應(yīng)強(qiáng)調(diào)以反恐為中心。

“這樣做，一是肢解了原來聯(lián)系很緊密的工作系統(tǒng)；二是由于FEMA不再對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，當(dāng)出現(xiàn)災(zāi)害的時候，無法及時有效地協(xié)調(diào)其他部門；三是過分強(qiáng)調(diào)反恐工作，但對大多數(shù)國家來說，經(jīng)常性的威脅是自然災(zāi)害，而不是恐怖襲擊。”劉鐵民說，此次改革的理念，因?yàn)?amp;ldquo;卡特里娜”颶風(fēng)的到來，而被徹底否定?？ㄌ乩锬蕊Z風(fēng)造成了1800多人死亡和超過1000億美元的經(jīng)濟(jì)損失，是美國歷史上最為嚴(yán)重的一次自然災(zāi)害。

美國政府痛定思痛，對FEMA進(jìn)行了又一次改革，而這次改革基本恢復(fù)了卡特政府時期FEMA的運(yùn)行理念和模式。

“美國應(yīng)急管理部門的變革發(fā)展歷程，可以為我國的應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展提供很多借鑒。”劉鐵民說，客觀來說，我國應(yīng)急管理部這一年來所取得的成績要比FEMA十年所取得的成績大得多。“但是，設(shè)立一個新的機(jī)構(gòu)，建立一個新的體制機(jī)制，在當(dāng)前及今后相當(dāng)長一個時期內(nèi)，最大的挑戰(zhàn)還是磨合。”

在他看來，我國的應(yīng)急管理體制至少還需要三年，才能度過這個磨合期，走向成熟。

“今后幾年間，我們的主要任務(wù)還是磨合。不要急于求成，不要心浮氣躁，而要非常冷靜地看待這個過程。”劉鐵民說。

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既要統(tǒng)一指揮又要明確分工

我國將突發(fā)事件分為四類，即自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。在劉鐵民看來，應(yīng)急管理工作要想開展好，必須充分協(xié)調(diào)各方力量，特別要調(diào)動其他部門參與進(jìn)來，然而這個協(xié)調(diào)工作光靠應(yīng)急管理部門是很難完成的。

他建議，把安全生產(chǎn)委員會改為應(yīng)急管理與安全生產(chǎn)委員會。“這些年的實(shí)踐已經(jīng)證明，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，各個層級的安委會起到了協(xié)調(diào)、溝通的作用，效果十分不錯，它是符合中國實(shí)情、行之有效、能解決問題的一個議事平臺。”劉鐵民表示，“如果設(shè)立應(yīng)急管理與安全生產(chǎn)委員會，應(yīng)急管理事項(xiàng)的議事職能也將由這個平臺承接下來，因此需要擴(kuò)大參與范圍，比如在中央層面，可以將武警隊(duì)部、外交部等納入其中。”

任何國家機(jī)構(gòu)的運(yùn)行都需要法律支撐。劉鐵民認(rèn)為，要在以上工作基礎(chǔ)上，在《突發(fā)事件應(yīng)對法》的框架下，制定一個條例，明確應(yīng)急管理與安全生產(chǎn)委員會的職能，規(guī)范其日常運(yùn)行模式。

“這個委員會成立之后，今后應(yīng)急管理和安全生產(chǎn)的頂層設(shè)計和重大決策就可以通過這個委員會討論實(shí)施。”劉鐵民說，這樣不僅提升了協(xié)調(diào)能力，也能確保相關(guān)決策得到有力貫徹執(zhí)行。

劉鐵民認(rèn)為，除了對外協(xié)調(diào)其他部門之外，在對內(nèi)磨合的過程中，也要注意明確分工、區(qū)別對待。“在發(fā)達(dá)國家，將安全監(jiān)管和自然災(zāi)害防治職責(zé)集中于一個部門的做法并不多。這是由于生產(chǎn)安全事故和自然災(zāi)害有著很大的區(qū)別，不能用同一個理念、模式和辦法應(yīng)對，因?yàn)闆]有區(qū)別就沒有管理。”劉鐵民說。

當(dāng)前，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)組建已經(jīng)推進(jìn)到縣級層面。在劉鐵民看來，市縣兩級在組建應(yīng)急管理部門的過程中，要注重因地制宜，守住安全生產(chǎn)的基本盤基本面。

“各地有必要根據(jù)本地實(shí)際情況，建立相應(yīng)的工作機(jī)制，針對問題、需要在某些方面進(jìn)行強(qiáng)化，不能搞一刀切。”劉鐵民表示，在各地推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的過程中，尤其要抓好安全生產(chǎn)事故的預(yù)防，加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法，保持安全生產(chǎn)運(yùn)行機(jī)制的完整性，時刻不能松懈。

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應(yīng)急準(zhǔn)備決定救援成敗

今年是應(yīng)急管理的建設(shè)年，劉鐵民認(rèn)為，下一步，各地應(yīng)急管理部門要狠抓學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，組織大規(guī)模的輪訓(xùn)，學(xué)習(xí)有關(guān)應(yīng)急管理、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的法律法規(guī)。

他表示，在學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的過程中，一定要針對地方實(shí)際。“我接觸過不少基層的領(lǐng)導(dǎo)，他們最大的問題就是腦子中有太多似是而非的東西，比如風(fēng)險治理、安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等。說起來好像都明白，但是一到具體操作環(huán)節(jié)，就不知道如何落實(shí)和開展。”劉鐵民說。

在他看來，要想做好應(yīng)急管理、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，不能光憑忠于職守、不怕犧牲的精神，還要提升領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力。在現(xiàn)有人力資源管理框架下，尤其要針對執(zhí)法隊(duì)伍，在招聘錄取、培訓(xùn)教育、考核管理等方面從嚴(yán)把關(guān)，既要關(guān)注其理論素養(yǎng)，也要看重其從業(yè)背景，不能什么人都能進(jìn)。

除了加強(qiáng)自身能力建設(shè)之外，劉鐵民還認(rèn)為，應(yīng)該逐漸轉(zhuǎn)變觀念和工作重心。“應(yīng)急管理最主要的工作是在事故發(fā)生前，針對可預(yù)期的風(fēng)險做好應(yīng)急準(zhǔn)備。”劉鐵民認(rèn)為，傳統(tǒng)的應(yīng)急管理是被動的，一般是出了事才啟動響應(yīng)。事實(shí)上，應(yīng)急準(zhǔn)備應(yīng)是主動的，要先判斷針對的對象、面臨的風(fēng)險，有什么樣的風(fēng)險就要做好什么樣的準(zhǔn)備，最終形成與實(shí)際風(fēng)險相匹配的應(yīng)急能力。

在他看來，應(yīng)急準(zhǔn)備主要包括建立應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)、編制修訂應(yīng)急預(yù)案、開展培訓(xùn)和演練、配置應(yīng)急裝備等。

“當(dāng)前，制約我們應(yīng)急管理工作的一個癥結(jié)是，不少地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部有一個錯誤認(rèn)識，認(rèn)為在事故災(zāi)難前，投入太多人力物力財力不劃算。這說明我們對于事故災(zāi)難的反省還不夠，對于自己工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)的認(rèn)識還不夠。”劉鐵民表示近些年，我國在應(yīng)急準(zhǔn)備方面，無論是理念還是實(shí)踐，都取得了不少進(jìn)步，比如新頒布的《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》就針對應(yīng)急準(zhǔn)備設(shè)置專章進(jìn)行規(guī)范，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

“應(yīng)急準(zhǔn)備工作的成效，決定著突發(fā)事件應(yīng)急救援的成敗和最終的傷亡情況。”劉鐵民說。