中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》

2021-09-12 19:00 來源：新華社

新華社北京9月12日電 近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹落實。

《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》全文如下。

生態(tài)環(huán)境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題。生態(tài)保護補償制度作為生態(tài)文明制度的重要組成部分，是落實生態(tài)保護權責、調動各方參與生態(tài)保護積極性、推進生態(tài)文明建設的重要手段。為深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，進一步深化生態(tài)保護補償制度改革，加快生態(tài)文明制度體系建設，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，踐行綠水青山就是金山銀山理念，完善生態(tài)文明領域統(tǒng)籌協(xié)調機制，加快健全有效市場和有為政府更好結合、分類補償與綜合補償統(tǒng)籌兼顧、縱向補償與橫向補償協(xié)調推進、強化激勵與硬化約束協(xié)同發(fā)力的生態(tài)保護補償制度，推動全社會形成尊重自然、順應自然、保護自然的思想共識和行動自覺，做好碳達峰、碳中和工作，加快推動綠色低碳發(fā)展，促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，為維護國家生態(tài)安全、奠定中華民族永續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境基礎提供堅實有力的制度保障。

（二）工作原則

——系統(tǒng)推進，政策協(xié)同。堅持和加強黨的全面領導，統(tǒng)籌謀劃、全面推進生態(tài)保護補償制度及相關領域改革，加強各項制度的銜接配套。按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內在規(guī)律，完善生態(tài)保護補償機制，促進對生態(tài)環(huán)境的整體保護。

——政府主導，各方參與。充分發(fā)揮政府開展生態(tài)保護補償、落實生態(tài)保護責任的主導作用，積極引導社會各方參與，推進市場化、多元化補償實踐。逐步完善政府有力主導、社會有序參與、市場有效調節(jié)的生態(tài)保護補償體制機制。

——強化激勵，硬化約束。加快推進法治建設，運用法律手段規(guī)范生態(tài)保護補償行為。清晰界定各方權利義務，實現(xiàn)受益與補償相對應、享受補償權利與履行保護義務相匹配。健全考評機制，依規(guī)依法加大獎懲力度、嚴肅責任追究。

（三）改革目標。到2025年，與經濟社會發(fā)展狀況相適應的生態(tài)保護補償制度基本完備。以生態(tài)保護成本為主要依據的分類補償制度日益健全，以提升公共服務保障能力為基本取向的綜合補償制度不斷完善，以受益者付費原則為基礎的市場化、多元化補償格局初步形成，全社會參與生態(tài)保護的積極性顯著增強，生態(tài)保護者和受益者良性互動的局面基本形成。到2035年，適應新時代生態(tài)文明建設要求的生態(tài)保護補償制度基本定型。

二、聚焦重要生態(tài)環(huán)境要素，完善分類補償制度

健全以生態(tài)環(huán)境要素為實施對象的分類補償制度，綜合考慮生態(tài)保護地區(qū)經濟社會發(fā)展狀況、生態(tài)保護成效等因素確定補償水平，對不同要素的生態(tài)保護成本予以適度補償。

（一）建立健全分類補償制度。加強水生生物資源養(yǎng)護，確保長江流域重點水域十年禁漁落實到位。針對江河源頭、重要水源地、水土流失重點防治區(qū)、蓄滯洪區(qū)、受損河湖等重點區(qū)域開展水流生態(tài)保護補償。健全公益林補償標準動態(tài)調整機制，鼓勵地方結合實際探索對公益林實施差異化補償。完善天然林保護制度，加強天然林資源保護管理。完善濕地生態(tài)保護補償機制，逐步實現(xiàn)國家重要濕地（含國際重要濕地）生態(tài)保護補償全覆蓋。完善以綠色生態(tài)為導向的農業(yè)生態(tài)治理補貼制度。完善耕地保護補償機制，因地制宜推廣保護性耕作，健全耕地輪作休耕制度。落實好草原生態(tài)保護補獎政策。研究將退化和沙化草原列入禁牧范圍。對暫不具備治理條件和因保護生態(tài)不宜開發(fā)利用的連片沙化土地依法實施封禁保護，健全沙化土地生態(tài)保護補償制度。研究建立近海生態(tài)保護補償制度。

（二）逐步探索統(tǒng)籌保護模式。生態(tài)保護地區(qū)所在地政府要在保障對生態(tài)環(huán)境要素相關權利人的分類補償政策落實到位的前提下，結合生態(tài)空間中并存的多元生態(tài)環(huán)境要素系統(tǒng)謀劃，依法穩(wěn)步推進不同渠道生態(tài)保護補償資金統(tǒng)籌使用，以靈活有效的方式一體化推進生態(tài)保護補償工作，提高生態(tài)保護整體效益。有關部門要加強溝通協(xié)調，避免重復補償。

三、圍繞國家生態(tài)安全重點，健全綜合補償制度

堅持生態(tài)保護補償力度與財政能力相匹配、與推進基本公共服務均等化相銜接，按照生態(tài)空間功能，實施縱橫結合的綜合補償制度，促進生態(tài)受益地區(qū)與保護地區(qū)利益共享。

（一）加大縱向補償力度。結合中央財力狀況逐步增加重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付規(guī)模。中央預算內投資對重點生態(tài)功能區(qū)基礎設施和基本公共服務設施建設予以傾斜。繼續(xù)對生態(tài)脆弱脫貧地區(qū)給予生態(tài)保護補償，保持對原深度貧困地區(qū)支持力度不減。各省級政府要加大生態(tài)保護補償資金投入力度，因地制宜出臺生態(tài)保護補償引導性政策和激勵約束措施，調動省級以下地方政府積極性，加強生態(tài)保護，促進綠色發(fā)展。

（二）突出縱向補償重點。對青藏高原、南水北調水源地等生態(tài)功能重要性突出地區(qū)，在重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付測算中通過提高轉移支付系數(shù)、加計生態(tài)環(huán)保支出等方式加大支持力度，推動其基本公共服務保障能力居于同等財力水平地區(qū)前列。建立健全以國家公園為主體的自然保護地體系生態(tài)保護補償機制，根據自然保護地規(guī)模和管護成效加大保護補償力度。各省級政府要將生態(tài)功能重要地區(qū)全面納入省級對下生態(tài)保護補償轉移支付范圍。

（三）改進縱向補償辦法。根據生態(tài)效益外溢性、生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性和脆弱性等特點，在重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付中實施差異化補償。引入生態(tài)保護紅線作為相關轉移支付分配因素，加大對生態(tài)保護紅線覆蓋比例較高地區(qū)支持力度。探索建立補償資金與破壞生態(tài)環(huán)境相關產業(yè)逆向關聯(lián)機制，對生態(tài)功能重要地區(qū)發(fā)展破壞生態(tài)環(huán)境相關產業(yè)的，適當減少補償資金規(guī)模。研究通過農業(yè)轉移人口市民化獎勵資金對吸納生態(tài)移民較多地區(qū)給予補償，引導資源環(huán)境承載壓力較大的生態(tài)功能重要地區(qū)人口逐步有序向外轉移。繼續(xù)推進生態(tài)綜合補償試點工作。

（四）健全橫向補償機制。鞏固跨省流域橫向生態(tài)保護補償機制試點成果，總結推廣成熟經驗。鼓勵地方加快重點流域跨省上下游橫向生態(tài)保護補償機制建設，開展跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治。推動建立長江、黃河全流域橫向生態(tài)保護補償機制，支持沿線?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在干流及重要支流自主建立省際和省內橫向生態(tài)保護補償機制。對生態(tài)功能特別重要的跨省和跨地市重點流域橫向生態(tài)保護補償，中央財政和省級財政分別給予引導支持。鼓勵地方探索大氣等其他生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護補償方式，通過對口協(xié)作、產業(yè)轉移、人才培訓、共建園區(qū)、購買生態(tài)產品和服務等方式，促進受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)良性互動。

四、發(fā)揮市場機制作用，加快推進多元化補償

合理界定生態(tài)環(huán)境權利，按照受益者付費的原則，通過市場化、多元化方式，促進生態(tài)保護者利益得到有效補償，激發(fā)全社會參與生態(tài)保護的積極性。

（一）完善市場交易機制。加快自然資源統(tǒng)一確權登記，建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產產權制度，完善反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)淖匀毁Y源資產有償使用制度，對履行自然資源資產保護義務的權利主體給予合理補償。在合理科學控制總量的前提下，建立用水權、排污權、碳排放權初始分配制度。逐步開展市場化環(huán)境權交易。鼓勵地區(qū)間依據區(qū)域取用水總量和權益，通過水權交易解決新增用水需求。明確取用水戶水資源使用權，鼓勵取水權人在節(jié)約使用水資源基礎上有償轉讓取水權。全面實行排污許可制，在生態(tài)環(huán)境質量達標的前提下，落實生態(tài)保護地區(qū)排污權有償使用和交易。加快建設全國用能權、碳排放權交易市場。健全以國家溫室氣體自愿減排交易機制為基礎的碳排放權抵消機制，將具有生態(tài)、社會等多種效益的林業(yè)、可再生能源、甲烷利用等領域溫室氣體自愿減排項目納入全國碳排放權交易市場。

（二）拓展市場化融資渠道。研究發(fā)展基于水權、排污權、碳排放權等各類資源環(huán)境權益的融資工具，建立綠色股票指數(shù)，發(fā)展碳排放權期貨交易。擴大綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)試點范圍，把生態(tài)保護補償融資機制與模式創(chuàng)新作為重要試點內容。推廣生態(tài)產業(yè)鏈金融模式。鼓勵銀行業(yè)金融機構提供符合綠色項目融資特點的綠色信貸服務。鼓勵符合條件的非金融企業(yè)和機構發(fā)行綠色債券。鼓勵保險機構開發(fā)創(chuàng)新綠色保險產品參與生態(tài)保護補償。

（三）探索多樣化補償方式。支持生態(tài)功能重要地區(qū)開展生態(tài)環(huán)保教育培訓，引導發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)、擴大綠色產品生產。加快發(fā)展生態(tài)農業(yè)和循環(huán)農業(yè)。推進生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式項目試點。鼓勵地方將環(huán)境污染防治、生態(tài)系統(tǒng)保護修復等工程與生態(tài)產業(yè)發(fā)展有機融合，完善居民參與方式，建立持續(xù)性惠益分享機制。建立健全自然保護地控制區(qū)經營性項目特許經營管理制度。探索危險廢物跨區(qū)域轉移處置補償機制。

五、完善相關領域配套措施，增強改革協(xié)同

加快相關領域制度建設和體制機制改革，為深化生態(tài)保護補償制度改革提供更加可靠的法治保障、政策支持和技術支撐。

（一）加快推進法治建設。落實環(huán)境保護法、長江保護法以及水、森林、草原、海洋、漁業(yè)等方面法律法規(guī)。加快研究制定生態(tài)保護補償條例，明確生態(tài)受益者和生態(tài)保護者權利義務關系。開展生態(tài)保護補償、重要流域及其他生態(tài)功能區(qū)相關法律法規(guī)立法研究，加快黃河保護立法進程。鼓勵和指導地方結合本地實際出臺生態(tài)保護補償相關法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件。加強執(zhí)法檢查，營造依法履行生態(tài)保護義務的法治氛圍。

（二）完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系。加快構建統(tǒng)一的自然資源調查監(jiān)測體系，開展自然資源分等定級和全民所有自然資源資產清查。健全統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡，優(yōu)化全國重要水體、重點區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)保護紅線等國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測點位布局，提升自動監(jiān)測預警能力，加快完善生態(tài)保護補償監(jiān)測支撐體系，推動開展全國生態(tài)質量監(jiān)測評估。建立生態(tài)保護補償統(tǒng)計指標體系和信息發(fā)布制度。

（三）發(fā)揮財稅政策調節(jié)功能。發(fā)揮資源稅、環(huán)境保護稅等生態(tài)環(huán)境保護相關稅費以及土地、礦產、海洋等自然資源資產收益管理制度的調節(jié)作用。繼續(xù)推進水資源稅改革。落實節(jié)能環(huán)保、新能源、生態(tài)建設等相關領域的稅收優(yōu)惠政策。逐步探索對預算支出開展生態(tài)環(huán)保方面的評估。實施政府綠色采購政策，建立綠色采購引導機制，加大綠色產品采購力度，支持綠色技術創(chuàng)新和綠色建材、綠色建筑發(fā)展。

（四）完善相關配套政策措施。建立占用補償、損害賠償與保護補償協(xié)同推進的生態(tài)環(huán)境保護機制。建立健全依法建設占用各類自然生態(tài)空間的占用補償制度。逐步建立統(tǒng)一的綠色產品評價標準、綠色產品認證及標識體系，健全地理標志保護制度。建立和完善綠色電力生產、消費證書制度。大力實施生物多樣性保護重大工程。有效防控野生動物造成的危害，依法對因法律規(guī)定保護的野生動物造成的人員傷亡、農作物或其他財產損失開展野生動物致害補償。積極推進生態(tài)保護、環(huán)境治理和氣候變化等領域的國際交流與合作，開展生態(tài)保護補償有關技術方法等聯(lián)合研究。

六、樹牢生態(tài)保護責任意識，強化激勵約束

健全生態(tài)保護考評體系，加強考評結果運用，嚴格生態(tài)環(huán)境損害責任追究，推動各方落實主體責任，切實履行各自義務。

（一）落實主體責任。地方各級黨委和政府要強化主體責任意識，樹立正確政績觀，落實領導干部生態(tài)文明建設責任制，壓實生態(tài)環(huán)境保護責任，嚴格實行黨政同責、一崗雙責，加強政策宣傳，積極探索實踐，推動改革任務落細落實。有關部門要加強制度建設，充分發(fā)揮生態(tài)保護補償工作部際聯(lián)席會議制度作用，及時研究解決改革過程中的重要問題。財政部、生態(tài)環(huán)境部要協(xié)調推進改革任務落實。生態(tài)保護地區(qū)所在地政府要統(tǒng)籌各渠道生態(tài)保護補償資源，加大生態(tài)環(huán)境保護力度，杜絕邊享受補償政策、邊破壞生態(tài)環(huán)境。生態(tài)受益地區(qū)要自覺強化補償意識，積極主動履行補償責任。

（二）健全考評機制。在健全生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測與評價體系的基礎上，對生態(tài)保護補償責任落實情況、生態(tài)保護工作成效進行綜合評價，完善評價結果與轉移支付資金分配掛鉤的激勵約束機制。按規(guī)定開展有關創(chuàng)建評比，應將生態(tài)保護補償責任落實情況、生態(tài)保護工作成效作為重要內容。推進生態(tài)保護補償資金全面預算績效管理。加大生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測與評價結果公開力度。將生態(tài)環(huán)境和基本公共服務改善情況等納入政績考核體系。鼓勵地方探索建立綠色績效考核評價機制。

（三）強化監(jiān)督問責。加強生態(tài)保護補償工作進展跟蹤，開展生態(tài)保護補償實施效果評估，將生態(tài)保護補償工作開展不力、存在突出問題的地區(qū)和部門納入督察范圍。加強自然資源資產離任審計，對不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的，依規(guī)依紀依法嚴格問責、終身追責。

各地區(qū)各有關部門要充分認識深化生態(tài)保護補償制度改革的重要意義，深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務院決策部署上來，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，主動謀劃，精心組織，扎實推進生態(tài)文明各項制度建設，切實將制度優(yōu)勢轉化為治理效能，努力開創(chuàng)天更藍、山更綠、水更清的美麗中國建設新局面。