程曉陶，
郭家咀水庫位于鄭州市二七區(qū)南部淺山丘陵區(qū)，為金水河上游一座以防洪為主、兼顧生態(tài)及涵養(yǎng)地下水等綜合利用的?。?）型水庫，集雨面積僅有13.15平方千米。壩體為土壩，壩頂高程163.5米；原設計總庫容487.6萬立方米，由于常年淤積擠占，實測庫容尚存222.3萬立方米。水庫下游的金水河流經(jīng)鄭州市主城區(qū)后經(jīng)東風渠匯入賈魯河（圖1）。水庫有一放水閘門，但流量很小，僅0.4～5立方米每秒。水庫大壩左側的張李垌溝原為金水河上游左岸一條自然沖溝，建庫時經(jīng)疏挖和護坡，被改造為水庫的溢洪道（圖2）。2010年郭家咀水庫完成了除險加固項目，并通過驗收。
圖1 鄭州市郭家咀水庫地理位置示意圖
圖2 郭家咀水庫溢洪道與金水河
2 郭家咀水庫溢洪道被堵及執(zhí)法監(jiān)督情況
2018年9月，河南五建建設集團有限公司（以下簡稱五建）施工建設鄭州市南四環(huán)路跨張李垌溝（郭家咀水庫溢洪道）高架橋時，在溢洪道內(nèi)修筑施工便道，并在上游側采用混凝土進行護坡，嚴重影響水庫泄洪安全。郭家咀水庫工作人員巡查時發(fā)現(xiàn)這一情況，要求其拆除，并多次到現(xiàn)場督導督辦無果，即將此情況上報了鄭州市河長辦。五建以施工所需為由，僅出具了紙質(zhì)承諾，施工完成后即拆除。其間，二七區(qū)農(nóng)委及金水源街道工作人員多次要求施工單位提供南四環(huán)橋過金水河張李垌段（溢洪道）防洪影響處理評價及審批材料，而施工方在多次催促下僅提供了南四環(huán)橋過金水河郭家咀段防洪影響評價的相關材料。2020年12月，五建再次出具紙質(zhì)承諾，2021年汛前將拆除施工便道，不影響溢洪道泄洪。但是，原預期2021年5月底具備通車條件的南四環(huán)路完工日期一拖再拖。2021年二七區(qū)汛前檢查，發(fā)現(xiàn)溢洪道仍然被堵，且四環(huán)高架橋下前后約100米范圍內(nèi)堆放了很多施工棄土棄渣，當即要求五建立即恢復原狀。然而，五建以四環(huán)高架橋為市重點項目不歸區(qū)政府管為由，既未清理，也未制定必要的度汛方案和應急預案，未落實安全度汛措施。其后水庫三個責任人多次要求其疏通溢洪道均被拒。直至7月中旬鄭州市氣象部門預報特大暴雨來臨，連發(fā)多道橙色、紅色預警，施工方也未采取相應有效的應急處置措施，導致7月20日下午超記錄特大暴雨降臨時，郭家咀水庫因溢洪道被堵而無法正常泄洪，出現(xiàn)了水庫漫頂?shù)闹卮髳盒允录?/span>7月20日早晨6時，氣象部門第二次發(fā)布暴雨紅色預警。9點多，二七區(qū)防汛抗旱指揮部副指揮長帶領相關人員實地查看郭家咀水庫雨情、汛情，當時庫水位正常。遂現(xiàn)場安排專人每半小時進行水位監(jiān)測，嚴密關注水位變化，一旦有情況即緊急匯報。午后鄭州市的暴雨中心自西南山區(qū)向位于平原區(qū)的市中心移動，郭家咀水庫開始快速上漲，但作為小（1）型水庫，并不具備洪水調(diào)度調(diào)控手段。為還原險情發(fā)生情況，根據(jù)調(diào)查資料，將其應急處置過程中關鍵節(jié)點的主要活動整理如下：
7月20日 16∶00
二七區(qū)防指副指揮長接到郭家咀水庫水位快速上漲的報告，隨即驅(qū)車前往，沿途積水受阻，淹沒車輛，棄車趟齊腰深水前行。
7月20日 17：00左右
區(qū)防指副指揮長一行3人到達郭家咀水庫，指揮用沙袋壘起擋墻，阻斷外部匯水。不久，水庫水位達汛期限制水位158 m.遂打開啟閉塔進口閘門經(jīng)放水管泄洪。但流量過小.水位仍上漲迅猛。為此，緊急調(diào)動4臺挖據(jù)機到達現(xiàn)場待命，并將險情匯報區(qū)防指指揮長。
7月20日 19∶00多
區(qū)防指指揮長到達郭家咀水庫現(xiàn)場，實地查看了解情況，并前往溢洪道實地查看能否泄洪，隨即向區(qū)委主要領導報告了郭家咀水庫情況緊急，商定由區(qū)防指指揮長牽頭負責郭家咀水庫防汛安全。
7月20日 20∶00多
水位離壩頂只有2 m仍繼續(xù)上漲。區(qū)防指將險情匯報給市防指，成立臨時指揮部，經(jīng)過會商，一致認為要采取臨時開挖泄洪通道的緊急措施，并選定了大壩左右岸兩處泄洪通道開挖處。
7月 20日 23∶00左右
市級專家從常莊水庫輾轉趕到現(xiàn)場，此時，水位距壩頂不足1m.經(jīng)專家現(xiàn)場勘測確定在大壩右崖開挖的可行性后.指揮部領導果斷決策。施工人員不顧生命危險，摸黑冒雨20分鐘開挖出一條泄洪溝，水庫泄洪后水位上升速度有緩解，但并無降低趨勢。為此，指揮部及專家組感到情況很不樂觀，迅速上報做好漫壩的最壞打算。
7月20日 23∶46
區(qū)委主要領導接到消息后立即趕赴郭家咀水庫現(xiàn)場。在大壩右岸，查看泄洪情況，組織人員加寬泄洪道，加大泄洪量;之后到大壩左岸，研究開挖泄洪道的可行性，經(jīng)專家判定，認為不可行。
7月21日 0∶30
侯紅市長赴郭家咀水庫，在二七區(qū)會同徐立毅書記召開緊急會議。
7月21日 0：04左右
洪水漫過壩，壩體發(fā)生嚴重淘刷，形成重大安全隱患。當時天黑目無法料定沖制演變進程，水庫按發(fā)生"潰壩"上報重大險情，相關單位開始集結待命。
7月21日 2∶00多
市委、市政府主要領導抵達郭家咀水庫，現(xiàn)場察看壩體情況，聽取專家對漫壩險情分析和處置建議，安排部署人員轉移工作。當晚做出疏散轉移11萬人決定，并立即組織轉移。
7月21日 3∶00左右
按照市防指的命令;大學路以西、南四環(huán)以北、西四環(huán)以東、南水北調(diào)以南范圍內(nèi)人員全部轉移;東到嵩山路、北到航海路、西南到南水北調(diào)干渠，底層二層及以下住戶全部轉移，轉移時間約2個小時。
7月21日 4∶00左右
省水利廳、市水利局領導和省市水利專家抵達搶險現(xiàn)場.確認大壩并未潰決，其后確定在壩左岸組織再開挖一條臨時泄洪溝。區(qū)委主要領導、區(qū)防指指揮長分別負責左、右兩條泄洪溝的開挖、擴挖工作。
7月21日 6∶00
約9.8萬人基本轉移完畢。
7月21日 7∶00左右
挖通大壩左岸泄洪溝，其后水位出現(xiàn)顯著下降。
7月21日 10∶20
徐立毅到郭家咀水庫.與武國定副省長、侯紅市長等領導現(xiàn)場指揮險情處置。
7月21日 13∶00
吳福民前往郭家咀，后返回市區(qū)調(diào)度12臺大型設備。動用長臂鉤機等大型機械擴挖深挖，加大泄洪量。
7月21日 14∶30
省委書記樓陽生抵達郭家咀水庫，徐立毅書記陪同檢查指導險情處置工作;水位持續(xù)明顯下降。
7月22日 6∶30
李喜安在郭家咀水庫現(xiàn)場參加省水利廳劉正才書記召開的搶險調(diào)度會議。專家組召開會議研判∶郭家咀水庫基本降至安全水位。
7月22日 13∶20
鑒于郭家咀水庫險情排除，市防指決定防汛應急響應由I級降為Ⅲ級。
（1）郭家咀水庫漫頂后上報“潰壩”，連夜組織大規(guī)模人員轉移，有被認為是“烏龍”事件，但“誤報”并不為過，因土壩洪水漫頂潰決并非小概率事件。從應急角度看，若是真正潰壩之后再組織大規(guī)模轉移，就來不及了，很可能造成群死群傷。（2）郭家咀水庫發(fā)生漫壩重大險情，有被認為加重了鄭州水災。實際大壩沖刷雖然嚴重，但屹立未倒（圖3），說明2010年完成的除險加固項目，質(zhì)量經(jīng)得起考驗。因水位速漲時是洪峰入庫，漫頂溢流已是洪峰尾部，僅數(shù)十流量，且當時金水河已進入退水階段，郭家咀水庫實際有效發(fā)揮了滯洪削峰作用。（3）暴雨過后大壩兩側緊急深挖的臨時溢洪溝（圖4、圖5）有被質(zhì)疑合理性。但面對嚴重受損的危壩，將水庫放空是有必要的。
（4）災后被清理恢復的張李垌溝溢洪道（圖6），可謂亡羊補牢，但已無濟于事。
4 教訓與反思
國務院調(diào)查組的報告指出：根據(jù)調(diào)洪演算結果，若溢洪道正常運行，庫水位最高161.1米，尚低于壩頂高程2.4米, 不會出現(xiàn)漫壩。但由于溢洪道被施工便道堵塞，又堆了大量棄土棄渣，導致出現(xiàn)水庫漫頂，被迫連夜動員轉移近10萬受威脅群眾。應急中牽扯各級政府主要負責人大量精力，消耗諸多寶貴應急資源，臨時開挖溢洪溝，使大壩功能完全報廢，代價慘重，影響惡劣，確需警醒。痛定思痛，應吸取的教訓，一是施工單位絕不得侵占毀壞水工程；二是有關部門監(jiān)管必嚴。然而，有一個值得反思的問題是：經(jīng)濟社會快速發(fā)展不斷邁上新臺階，必然需要大規(guī)模基礎設施建設做支撐。項目施工建設期間改變下墊面的匯流條件，會導致洪澇風險特征的變化。風險的改變，有些是長期的，如下凹式立交隧道建成；有些是短期的，如施工期輔助設施擠占行洪通道等。由于極端暴雨事件是數(shù)十年不遇的小概率事件，而項目施工期一般只需數(shù)月至數(shù)年。事實上有大量施工項目存在加大風險的問題，只是由于未遭遇特大暴雨沒暴露出來罷了。嚴格要求基礎設施建設項目施工期不得加大洪澇風險，則可能面臨工期延誤或建設成本大增的問題。五建承諾施工完成后即拆除施工便道，就是出于這一考慮，2019、2020兩年汛期施工雖平安度過，但2021年卻在劫難逃。一個相似的案例是2011年6月武漢暴雨期間，全市88處漬水點中，46處系施工造成。東湖水排向長江的渠道為羅家港，因在建二環(huán)線與和平大道立交高架的橋墩落在排水渠中，加之施工圍堰與鋼架，渠道幾乎被堵死。暴雨期間，東湖水位因之上漲，超出正常水位1.45米，周邊地區(qū)嚴重受淹。災后武漢市水務局4位主管領導因監(jiān)管不力而被問責。然而，此前武漢市水務局為排水通道被堵一事與施工方反復交涉，均因市重點工程要保證按時通車為由而遭拒絕。東湖水淹成災之后，實際是靠應急措施，臨時調(diào)大型挖掘機開挖渠岸、拓寬渠道、清淤疏通，才將東湖水位降了下來。如果此項措施能夠在暴雨期間就得以實施，那么以同等代價，當年嚴重水災損失就可能避免了。同樣，如果鄭州南四環(huán)路施工方不是僅承諾完工后拆除施工便道，而是做好應急預案與實施準備，不在溢洪道中棄土棄渣，一旦收到暴雨紅色預警，便能及時挖開施工便道，則惡性漫頂事件也是完全可以避免的。反思這兩起案例，真正應該吸取的教訓在于如何將向減輕災害風險轉變落到實處，值得深入思考的問題是如何從健全國家現(xiàn)代化災害管理的法規(guī)體制入手，形成建設發(fā)展與安全管理各方良性互動的運作機制?；椖渴┕て跇嫵傻暮樗L險隱患，在極端暴雨激發(fā)下才會形成災害。要完全消除此類風險，可能意味著施工工期無法保證，或建設成本大幅增加。極端災害事件的發(fā)生是小概率事件，在有限的施工期內(nèi)，很有可能不會發(fā)生，但是也不能心存僥幸。因此，要處理好發(fā)展與安全的關系，最有效的辦法，是做好施工期的風險辨識與評估，對于可能造成惡性事件的各種風險，采取必要的防范措施，并制定切實可行的應急預案；監(jiān)管部門重點評估其應急預案的針對性與可行性，監(jiān)督其落實好應急處置措施的各項準備工作，進行應對能力的培訓、演練與考核，以確保一旦遭遇重大突發(fā)事件，能夠通過應急措施來及時消除風險隱患，從而能夠以最小的投入，做到既支撐發(fā)展，又保障安全。（1）完善災害管理的相關法規(guī)，例如在《中華人民共和國防洪法》中引入現(xiàn)代災害管理理念，對與建設項目相關的“第二十七條”“第三十三條”等條款，做出更為完整的表述，為推進洪水風險管理與防汛應急管理的有機結合提供基本的法律依據(jù)與保障。在目前正組織修訂的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》中，也應考慮增加相應的條款，對建設項目施工期間難以避免的加重災害風險隱患行為，明確提出基于風險評估制定應急預案，接受相關部門監(jiān)管并確保應急措施可有效實施的法律要求。（2）在相關部門之間、政府與施工企業(yè)之間形成良性互動的運作機制，處理好發(fā)展與安全的關系。為了發(fā)展而不顧安全，或為不問責而阻礙發(fā)展，兩種極端模式都難免顧此失彼，甚至付出更大的代價。由于現(xiàn)實社會中的災害管理，必然會涉及到“誰出資、誰受益，誰冒險、誰擔責”等方方面面的利害關系，只有建立起“風險分擔，利益共享；雙向調(diào)控，把握適度”的運作機制，促成利益相關方的良性互動，才能避免陷入走極端的僵局。（3）在風險辨識與危險感知中，促進信息共享服務與新技術的應用。變化環(huán)境下風險時空分布超出經(jīng)驗認知范疇，或危險臨近卻未能感知其前兆的強弱，極大影響到應急預案制定與實施的有效性。為此，要形成“部門聯(lián)動、軍地聯(lián)合、社會協(xié)同、公眾參與”的治理體系，相關部門之間、政府與公眾之間，就必須建立起能夠高效運轉的信息共享與服務的體系，這是提升政府公信度、降低決策風險的關鍵環(huán)節(jié)，也是新技術發(fā)展與應用最為活躍的領域。本文近期將發(fā)表于《中國防汛抗旱》
