程曉陶，
郭家咀水庫位于鄭州市二七區(qū)南部淺山丘陵區(qū)，為金水河上游一座以防洪為主、兼顧生態(tài)及涵養(yǎng)地下水等綜合利用的?。?）型水庫，集雨面積僅有13.15平方千米。壩體為土壩，壩頂高程163.5米；原設(shè)計總庫容487.6萬立方米，由于常年淤積擠占，實測庫容尚存222.3萬立方米。水庫下游的金水河流經(jīng)鄭州市主城區(qū)后經(jīng)東風(fēng)渠匯入賈魯河（圖1）。水庫有一放水閘門，但流量很小，僅0.4～5立方米每秒。水庫大壩左側(cè)的張李垌溝原為金水河上游左岸一條自然沖溝，建庫時經(jīng)疏挖和護坡，被改造為水庫的溢洪道（圖2）。2010年郭家咀水庫完成了除險加固項目，并通過驗收。
圖1 鄭州市郭家咀水庫地理位置示意圖
圖2 郭家咀水庫溢洪道與金水河
2 郭家咀水庫溢洪道被堵及執(zhí)法監(jiān)督情況
2018年9月，河南五建建設(shè)集團有限公司（以下簡稱五建）施工建設(shè)鄭州市南四環(huán)路跨張李垌溝（郭家咀水庫溢洪道）高架橋時，在溢洪道內(nèi)修筑施工便道，并在上游側(cè)采用混凝土進行護坡，嚴重影響水庫泄洪安全。郭家咀水庫工作人員巡查時發(fā)現(xiàn)這一情況，要求其拆除，并多次到現(xiàn)場督導(dǎo)督辦無果，即將此情況上報了鄭州市河長辦。五建以施工所需為由，僅出具了紙質(zhì)承諾，施工完成后即拆除。其間，二七區(qū)農(nóng)委及金水源街道工作人員多次要求施工單位提供南四環(huán)橋過金水河張李垌段（溢洪道）防洪影響處理評價及審批材料，而施工方在多次催促下僅提供了南四環(huán)橋過金水河郭家咀段防洪影響評價的相關(guān)材料。2020年12月，五建再次出具紙質(zhì)承諾，2021年汛前將拆除施工便道，不影響溢洪道泄洪。但是，原預(yù)期2021年5月底具備通車條件的南四環(huán)路完工日期一拖再拖。2021年二七區(qū)汛前檢查，發(fā)現(xiàn)溢洪道仍然被堵，且四環(huán)高架橋下前后約100米范圍內(nèi)堆放了很多施工棄土棄渣，當(dāng)即要求五建立即恢復(fù)原狀。然而，五建以四環(huán)高架橋為市重點項目不歸區(qū)政府管為由，既未清理，也未制定必要的度汛方案和應(yīng)急預(yù)案，未落實安全度汛措施。其后水庫三個責(zé)任人多次要求其疏通溢洪道均被拒。直至7月中旬鄭州市氣象部門預(yù)報特大暴雨來臨，連發(fā)多道橙色、紅色預(yù)警，施工方也未采取相應(yīng)有效的應(yīng)急處置措施，導(dǎo)致7月20日下午超記錄特大暴雨降臨時，郭家咀水庫因溢洪道被堵而無法正常泄洪，出現(xiàn)了水庫漫頂?shù)闹卮髳盒允录?/span>3 郭家咀水庫“7.20”期間應(yīng)急處置過程7月20日早晨6時，氣象部門第二次發(fā)布暴雨紅色預(yù)警。9點多，二七區(qū)防汛抗旱指揮部副指揮長帶領(lǐng)相關(guān)人員實地查看郭家咀水庫雨情、汛情，當(dāng)時庫水位正常。遂現(xiàn)場安排專人每半小時進行水位監(jiān)測，嚴密關(guān)注水位變化，一旦有情況即緊急匯報。午后鄭州市的暴雨中心自西南山區(qū)向位于平原區(qū)的市中心移動，郭家咀水庫開始快速上漲，但作為?。?）型水庫，并不具備洪水調(diào)度調(diào)控手段。為還原險情發(fā)生情況，根據(jù)調(diào)查資料，將其應(yīng)急處置過程中關(guān)鍵節(jié)點的主要活動整理如下：
7月20日 16∶00
二七區(qū)防指副指揮長接到郭家咀水庫水位快速上漲的報告，隨即驅(qū)車前往，沿途積水受阻，淹沒車輛，棄車趟齊腰深水前行。
7月20日 17：00左右
區(qū)防指副指揮長一行3人到達郭家咀水庫，指揮用沙袋壘起擋墻，阻斷外部匯水。不久，水庫水位達汛期限制水位158 m.遂打開啟閉塔進口閘門經(jīng)放水管泄洪。但流量過小.水位仍上漲迅猛。為此，緊急調(diào)動4臺挖據(jù)機到達現(xiàn)場待命，并將險情匯報區(qū)防指指揮長。
7月20日 19∶00多
區(qū)防指指揮長到達郭家咀水庫現(xiàn)場，實地查看了解情況，并前往溢洪道實地查看能否泄洪，隨即向區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)報告了郭家咀水庫情況緊急，商定由區(qū)防指指揮長牽頭負責(zé)郭家咀水庫防汛安全。
7月20日 20∶00多
水位離壩頂只有2 m仍繼續(xù)上漲。區(qū)防指將險情匯報給市防指，成立臨時指揮部，經(jīng)過會商，一致認為要采取臨時開挖泄洪通道的緊急措施，并選定了大壩左右岸兩處泄洪通道開挖處。
7月 20日 23∶00左右
市級專家從常莊水庫輾轉(zhuǎn)趕到現(xiàn)場，此時，水位距壩頂不足1m.經(jīng)專家現(xiàn)場勘測確定在大壩右崖開挖的可行性后.指揮部領(lǐng)導(dǎo)果斷決策。施工人員不顧生命危險，摸黑冒雨20分鐘開挖出一條泄洪溝，水庫泄洪后水位上升速度有緩解，但并無降低趨勢。為此，指揮部及專家組感到情況很不樂觀，迅速上報做好漫壩的最壞打算。
7月20日 23∶46
區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)接到消息后立即趕赴郭家咀水庫現(xiàn)場。在大壩右岸，查看泄洪情況，組織人員加寬泄洪道，加大泄洪量;之后到大壩左岸，研究開挖泄洪道的可行性，經(jīng)專家判定，認為不可行。
7月21日 0∶30
侯紅市長赴郭家咀水庫，在二七區(qū)會同徐立毅書記召開緊急會議。
7月21日 0：04左右
洪水漫過壩，壩體發(fā)生嚴重淘刷，形成重大安全隱患。當(dāng)時天黑目無法料定沖制演變進程，水庫按發(fā)生"潰壩"上報重大險情，相關(guān)單位開始集結(jié)待命。
7月21日 2∶00多
市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)抵達郭家咀水庫，現(xiàn)場察看壩體情況，聽取專家對漫壩險情分析和處置建議，安排部署人員轉(zhuǎn)移工作。當(dāng)晚做出疏散轉(zhuǎn)移11萬人決定，并立即組織轉(zhuǎn)移。
7月21日 3∶00左右
按照市防指的命令;大學(xué)路以西、南四環(huán)以北、西四環(huán)以東、南水北調(diào)以南范圍內(nèi)人員全部轉(zhuǎn)移;東到嵩山路、北到航海路、西南到南水北調(diào)干渠，底層二層及以下住戶全部轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移時間約2個小時。
7月21日 4∶00左右
省水利廳、市水利局領(lǐng)導(dǎo)和省市水利專家抵達搶險現(xiàn)場.確認大壩并未潰決，其后確定在壩左岸組織再開挖一條臨時泄洪溝。區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)防指指揮長分別負責(zé)左、右兩條泄洪溝的開挖、擴挖工作。
7月21日 6∶00
約9.8萬人基本轉(zhuǎn)移完畢。
7月21日 7∶00左右
挖通大壩左岸泄洪溝，其后水位出現(xiàn)顯著下降。
7月21日 10∶20
徐立毅到郭家咀水庫.與武國定副省長、侯紅市長等領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場指揮險情處置。
7月21日 13∶00
吳福民前往郭家咀，后返回市區(qū)調(diào)度12臺大型設(shè)備。動用長臂鉤機等大型機械擴挖深挖，加大泄洪量。
7月21日 14∶30
省委書記樓陽生抵達郭家咀水庫，徐立毅書記陪同檢查指導(dǎo)險情處置工作;水位持續(xù)明顯下降。
7月22日 6∶30
李喜安在郭家咀水庫現(xiàn)場參加省水利廳劉正才書記召開的搶險調(diào)度會議。專家組召開會議研判∶郭家咀水庫基本降至安全水位。
7月22日 13∶20
鑒于郭家咀水庫險情排除，市防指決定防汛應(yīng)急響應(yīng)由I級降為Ⅲ級。
（1）郭家咀水庫漫頂后上報“潰壩”，連夜組織大規(guī)模人員轉(zhuǎn)移，有被認為是“烏龍”事件，但“誤報”并不為過，因土壩洪水漫頂潰決并非小概率事件。從應(yīng)急角度看，若是真正潰壩之后再組織大規(guī)模轉(zhuǎn)移，就來不及了，很可能造成群死群傷。（2）郭家咀水庫發(fā)生漫壩重大險情，有被認為加重了鄭州水災(zāi)。實際大壩沖刷雖然嚴重，但屹立未倒（圖3），說明2010年完成的除險加固項目，質(zhì)量經(jīng)得起考驗。因水位速漲時是洪峰入庫，漫頂溢流已是洪峰尾部，僅數(shù)十流量，且當(dāng)時金水河已進入退水階段，郭家咀水庫實際有效發(fā)揮了滯洪削峰作用。（3）暴雨過后大壩兩側(cè)緊急深挖的臨時溢洪溝（圖4、圖5）有被質(zhì)疑合理性。但面對嚴重受損的危壩，將水庫放空是有必要的。
（4）災(zāi)后被清理恢復(fù)的張李垌溝溢洪道（圖6），可謂亡羊補牢，但已無濟于事。
4 教訓(xùn)與反思
國務(wù)院調(diào)查組的報告指出：根據(jù)調(diào)洪演算結(jié)果，若溢洪道正常運行，庫水位最高161.1米，尚低于壩頂高程2.4米, 不會出現(xiàn)漫壩。但由于溢洪道被施工便道堵塞，又堆了大量棄土棄渣，導(dǎo)致出現(xiàn)水庫漫頂，被迫連夜動員轉(zhuǎn)移近10萬受威脅群眾。應(yīng)急中牽扯各級政府主要負責(zé)人大量精力，消耗諸多寶貴應(yīng)急資源，臨時開挖溢洪溝，使大壩功能完全報廢，代價慘重，影響惡劣，確需警醒。痛定思痛，應(yīng)吸取的教訓(xùn)，一是施工單位絕不得侵占毀壞水工程；二是有關(guān)部門監(jiān)管必嚴。然而，有一個值得反思的問題是：經(jīng)濟社會快速發(fā)展不斷邁上新臺階，必然需要大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)做支撐。項目施工建設(shè)期間改變下墊面的匯流條件，會導(dǎo)致洪澇風(fēng)險特征的變化。風(fēng)險的改變，有些是長期的，如下凹式立交隧道建成；有些是短期的，如施工期輔助設(shè)施擠占行洪通道等。由于極端暴雨事件是數(shù)十年不遇的小概率事件，而項目施工期一般只需數(shù)月至數(shù)年。事實上有大量施工項目存在加大風(fēng)險的問題，只是由于未遭遇特大暴雨沒暴露出來罷了。嚴格要求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目施工期不得加大洪澇風(fēng)險，則可能面臨工期延誤或建設(shè)成本大增的問題。五建承諾施工完成后即拆除施工便道，就是出于這一考慮，2019、2020兩年汛期施工雖平安度過，但2021年卻在劫難逃。一個相似的案例是2011年6月武漢暴雨期間，全市88處漬水點中，46處系施工造成。東湖水排向長江的渠道為羅家港，因在建二環(huán)線與和平大道立交高架的橋墩落在排水渠中，加之施工圍堰與鋼架，渠道幾乎被堵死。暴雨期間，東湖水位因之上漲，超出正常水位1.45米，周邊地區(qū)嚴重受淹。災(zāi)后武漢市水務(wù)局4位主管領(lǐng)導(dǎo)因監(jiān)管不力而被問責(zé)。然而，此前武漢市水務(wù)局為排水通道被堵一事與施工方反復(fù)交涉，均因市重點工程要保證按時通車為由而遭拒絕。東湖水淹成災(zāi)之后，實際是靠應(yīng)急措施，臨時調(diào)大型挖掘機開挖渠岸、拓寬渠道、清淤疏通，才將東湖水位降了下來。如果此項措施能夠在暴雨期間就得以實施，那么以同等代價，當(dāng)年嚴重水災(zāi)損失就可能避免了。同樣，如果鄭州南四環(huán)路施工方不是僅承諾完工后拆除施工便道，而是做好應(yīng)急預(yù)案與實施準(zhǔn)備，不在溢洪道中棄土棄渣，一旦收到暴雨紅色預(yù)警，便能及時挖開施工便道，則惡性漫頂事件也是完全可以避免的。反思這兩起案例，真正應(yīng)該吸取的教訓(xùn)在于如何將向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變落到實處，值得深入思考的問題是如何從健全國家現(xiàn)代化災(zāi)害管理的法規(guī)體制入手，形成建設(shè)發(fā)展與安全管理各方良性互動的運作機制。基建項目施工期構(gòu)成的洪水風(fēng)險隱患，在極端暴雨激發(fā)下才會形成災(zāi)害。要完全消除此類風(fēng)險，可能意味著施工工期無法保證，或建設(shè)成本大幅增加。極端災(zāi)害事件的發(fā)生是小概率事件，在有限的施工期內(nèi)，很有可能不會發(fā)生，但是也不能心存僥幸。因此，要處理好發(fā)展與安全的關(guān)系，最有效的辦法，是做好施工期的風(fēng)險辨識與評估，對于可能造成惡性事件的各種風(fēng)險，采取必要的防范措施，并制定切實可行的應(yīng)急預(yù)案；監(jiān)管部門重點評估其應(yīng)急預(yù)案的針對性與可行性，監(jiān)督其落實好應(yīng)急處置措施的各項準(zhǔn)備工作，進行應(yīng)對能力的培訓(xùn)、演練與考核，以確保一旦遭遇重大突發(fā)事件，能夠通過應(yīng)急措施來及時消除風(fēng)險隱患，從而能夠以最小的投入，做到既支撐發(fā)展，又保障安全。（1）完善災(zāi)害管理的相關(guān)法規(guī)，例如在《中華人民共和國防洪法》中引入現(xiàn)代災(zāi)害管理理念，對與建設(shè)項目相關(guān)的“第二十七條”“第三十三條”等條款，做出更為完整的表述，為推進洪水風(fēng)險管理與防汛應(yīng)急管理的有機結(jié)合提供基本的法律依據(jù)與保障。在目前正組織修訂的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中，也應(yīng)考慮增加相應(yīng)的條款，對建設(shè)項目施工期間難以避免的加重災(zāi)害風(fēng)險隱患行為，明確提出基于風(fēng)險評估制定應(yīng)急預(yù)案，接受相關(guān)部門監(jiān)管并確保應(yīng)急措施可有效實施的法律要求。（2）在相關(guān)部門之間、政府與施工企業(yè)之間形成良性互動的運作機制，處理好發(fā)展與安全的關(guān)系。為了發(fā)展而不顧安全，或為不問責(zé)而阻礙發(fā)展，兩種極端模式都難免顧此失彼，甚至付出更大的代價。由于現(xiàn)實社會中的災(zāi)害管理，必然會涉及到“誰出資、誰受益，誰冒險、誰擔(dān)責(zé)”等方方面面的利害關(guān)系，只有建立起“風(fēng)險分擔(dān)，利益共享；雙向調(diào)控，把握適度”的運作機制，促成利益相關(guān)方的良性互動，才能避免陷入走極端的僵局。（3）在風(fēng)險辨識與危險感知中，促進信息共享服務(wù)與新技術(shù)的應(yīng)用。變化環(huán)境下風(fēng)險時空分布超出經(jīng)驗認知范疇，或危險臨近卻未能感知其前兆的強弱，極大影響到應(yīng)急預(yù)案制定與實施的有效性。為此，要形成“部門聯(lián)動、軍地聯(lián)合、社會協(xié)同、公眾參與”的治理體系，相關(guān)部門之間、政府與公眾之間，就必須建立起能夠高效運轉(zhuǎn)的信息共享與服務(wù)的體系，這是提升政府公信度、降低決策風(fēng)險的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是新技術(shù)發(fā)展與應(yīng)用最為活躍的領(lǐng)域。本文近期將發(fā)表于《中國防汛抗旱》
