孫宏濤 郭瑩瑩

    環(huán)境污染具有影響范圍廣，持續(xù)時間長，危害性大等特點，一旦發(fā)生，極易引起社會恐慌。近年來，環(huán)境污染事故頻發(fā)，這使得政府部門、生產(chǎn)企業(yè)、社會大眾對環(huán)境問題十分關(guān)注，如何避免污染發(fā)生、如何解決環(huán)境污染事故發(fā)生后的救濟問題一度成為社會焦點問題。環(huán)境污染責(zé)任保險在環(huán)境污染風(fēng)險的分散以及污染事件發(fā)生后的救濟等方面發(fā)揮了巨大的作用。我國的環(huán)境污染責(zé)任保險制度起步時間晚，發(fā)展較慢。對此，本文就美國環(huán)境污染責(zé)任保險的發(fā)展歷程作出闡述，欲以此為借鑒，試圖揭示該制度在我國的發(fā)展困境和解決方案。

　　一、環(huán)境污染責(zé)任保險制度概述

　　工業(yè)革命后，以石油、煤炭為主要能源的工業(yè)體系在美國建立并快速發(fā)展。借此，美國于19世紀末成為首屈一指的世界強國。工業(yè)的快速發(fā)展提升了美國的經(jīng)濟實力和國際地位，但隨之而來的還有環(huán)境污染問題。石油、煤炭的開采和使用對大氣、土壤、河流等生態(tài)環(huán)境造成了巨大的破壞，也對人們的健康產(chǎn)生了威脅。人們對此紛紛提出控訴，要求企業(yè)對其污染行為進行損害賠償。這對企業(yè)財務(wù)提出巨大挑戰(zhàn)，許多企業(yè)因此破產(chǎn)。為了維護社會穩(wěn)定，發(fā)揮政府在公共領(lǐng)域的管理職能，當(dāng)企業(yè)不能為自己的行為買單時，政府被迫成為了此類事件責(zé)任的最后承擔(dān)者。但是政府用納稅人繳納的稅款為企業(yè)的違法行為買單的行為難免引起社會非議。此外，污染事故的頻發(fā)對政府財政而言也是一個不小的挑戰(zhàn)。在此背景下，環(huán)境污染責(zé)任保險應(yīng)運而生。

　　環(huán)境污染責(zé)任保險是投保人（被保險人或環(huán)境侵權(quán)人）與保險人之間簽訂的，約定在保險人承保的環(huán)境侵權(quán)損害事實發(fā)生時，由保險人向受害人支付保險金（損害賠償金）的責(zé)任保險。該保險制度有效解決了環(huán)境污染風(fēng)險的分散以及污染事件發(fā)生后的救濟等問題。該制度運行后，單一企業(yè)的風(fēng)險得以分散，企業(yè)的賠償負擔(dān)減輕，這意味著企業(yè)投入運營的流動資金增加，企業(yè)活力增強。此外，該制度的引入為受害者提供了更有效的保護。在此之前各項法律法規(guī)的出臺大多注重于法律關(guān)系的理清和法律責(zé)任的承擔(dān)，但確定賠償責(zé)任人之后的執(zhí)行問題仍然無法得以解決。該制度將償付能力較強的保險公司帶入此類糾紛，保證了受害人能夠得到及時且有效的賠償，減輕了政府財政壓力，維護了社會穩(wěn)定。

　　二、美國環(huán)境污染責(zé)任保險的特征

　　1.完善的立法是環(huán)境污染責(zé)任保險制度產(chǎn)生的助推劑

　　20世紀60年代，美國的環(huán)境污染問題并不突出，環(huán)境污染責(zé)任險被囊括于公眾責(zé)任險之中，承保范圍僅限于突發(fā)、意外型環(huán)境污染事故。隨著工業(yè)革命的開展，石油、煤炭等高污染資源的大范圍使用，環(huán)境污染問題日益嚴峻。在社會公眾的呼吁下，美國立法者相繼頒布多部與環(huán)境保護相關(guān)的法律。1969年，美國推出了第一部環(huán)保法《國家環(huán)境政策法》，這是美國環(huán)境立法領(lǐng)域內(nèi)的基本法。此后，又相繼推出了《資源保全與恢復(fù)法》、《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》、《防止污染法》等眾多法律。此類法律將環(huán)境污染所需承擔(dān)的責(zé)任定性為無過錯責(zé)任，即被侵權(quán)人在舉證時，僅需證明某企業(yè)作出了環(huán)境污染行為，其受到了損害，且兩者間具有法律上的因果關(guān)系，而不需證明該企業(yè)對該行為以及結(jié)果的發(fā)生存在主觀過錯，這一規(guī)定大大降低了被侵權(quán)人的舉證責(zé)任，增加了企業(yè)的敗訴風(fēng)險。此外，立法者為了維護社會穩(wěn)定，要求企業(yè)為其生產(chǎn)行為可能引起的環(huán)境污染提供財力證明，以保證其有能力承擔(dān)環(huán)境污染的后果。這促使了美國環(huán)境保險市場的興起并逐漸擴大。自1979年開始，美國一些保險公司開始推出環(huán)境保險單，到1984年，美國已經(jīng)有超過50 多家保險公司提供環(huán)境類相關(guān)保險業(yè)務(wù)。

　　2.承保范圍由小及大，漸進性環(huán)境污染被囊括在內(nèi)

　　20世紀80年代之前，美國公眾責(zé)任險的承保范圍僅限于突發(fā)性的環(huán)境污染事故，漸進性的環(huán)境污染被排除在承保范圍之外。原因在于突發(fā)性的環(huán)境污染事故在保險責(zé)任的確定等方面的認定較為簡便，而漸進性環(huán)境污染由于時間長、影響因素眾多，在保險責(zé)任等方面的認定較為困難，且將漸進性的環(huán)境污染排除在外將大幅度減輕保險公司的賠付壓力。1983年，美國新澤西州的杰克遜鎮(zhèn)法院發(fā)生的一起環(huán)境污染責(zé)任保險的案件以司法判例的形式擴大了公眾責(zé)任險的承保范圍，進而成為美國環(huán)境保險領(lǐng)域的標(biāo)志性判例。在這個案例中，法官對相關(guān)詞語做了擴張解釋，法官認為“突發(fā)”不僅僅只是保險公司所認為的一瞬間或者能夠及時當(dāng)場鑒定的，造成損害的過程可能是漸進的、持續(xù)的，但被保險人需承擔(dān)的損害賠償責(zé)任對其本身來說具有突然性和意外性，于此，漸進性的環(huán)境污染事故進入了承保范圍。由此一來，保險事故頻發(fā)、賠償數(shù)額擴大使得保險公司的經(jīng)營舉步維艱。為了降低賠付成本，保險公司將環(huán)境險移出公眾責(zé)任險的保險范疇，并新增環(huán)境污染責(zé)任保險，相關(guān)企業(yè)若想防范環(huán)境污染風(fēng)險，必須單獨購買環(huán)境污染責(zé)任保險。此后，環(huán)境污染責(zé)任保險脫離公眾責(zé)任險而登上美國保險舞臺。

　　3.環(huán)境污染責(zé)任保險制度運行機制靈活，較好適用市場需求

　　美國環(huán)境污染責(zé)任保險的種類能夠較好地適應(yīng)市場需求。美國市場上的環(huán)境污染責(zé)任保險主要分為環(huán)境損害責(zé)任保險和自有場地治理責(zé)任保險。前者，保險公司需在被保險人因其污染行為對他人的人身財產(chǎn)造成損害而承擔(dān)賠償責(zé)任時支付保險金；而后者，保險公司僅在被保險人因其環(huán)境污染行為對自有場地造成損失情況下承擔(dān)保險責(zé)任。

　　美國環(huán)境污染責(zé)任保險主要為強制性購買。政府規(guī)定，特定企業(yè)開展特定業(yè)務(wù)必須購買環(huán)境污染責(zé)任保險，以降低出現(xiàn)環(huán)境污染行為給社會造成的損害。例如，20世紀60年代起，美國就針對有毒物資和廢棄物的處理企業(yè)推行強制環(huán)境污染責(zé)任保險。此外，美國規(guī)定工程的承包商、分包商和咨詢設(shè)計者都需要投保相應(yīng)的環(huán)境污染責(zé)任保險，才能取得工程合同，由此可見美國政府對環(huán)境治理的重視程度。即使美國法律對企業(yè)開展部分經(jīng)營活動未要求強制購買保險，由于美國環(huán)境立法的完善以及懲罰的嚴厲性，企業(yè)也會主動前往保險公司購買保險，以此降低企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險。

　　三、美國環(huán)境污染責(zé)任保險對我國的啟示與借鑒

　　1.完善立法，在法律層面明確環(huán)境污染責(zé)任保險制度的地位

　　我國在生態(tài)環(huán)境保護方面的法律體系尚不健全。目前，在法律層面，我國僅有《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》以及《侵權(quán)責(zé)任法》、《民事訴訟法》的部分條款對該問題作出規(guī)制，直接涉及環(huán)境污染責(zé)任保險的條款大多出現(xiàn)在法規(guī)規(guī)章，例如《環(huán)境污染責(zé)任保險條款》以及2018年5月通過的《環(huán)境污染強制責(zé)任保險管理辦法（草案）》。而眾所周知的是，法規(guī)規(guī)章的效力等級遠不及法律。對此，我國應(yīng)借鑒美國的經(jīng)驗做法，以完善的法治體系促進環(huán)境污染責(zé)任保險制度的發(fā)展。筆者認為，立法的完善不僅意味著權(quán)力機關(guān)對環(huán)境保護問題的重視，也意味著企業(yè)在發(fā)展生產(chǎn)的同時受到更多環(huán)保方面的制約，這將倒逼其重視環(huán)境污染的問題，促進我國環(huán)境污染責(zé)任保險市場的發(fā)展。

　　2.逐步擴大承保范圍

　　由美國保險市場的發(fā)展歷程可獲知，由于漸進性環(huán)境污染時間長，影響因素多，污染行為與侵害結(jié)果之間的因果關(guān)系證明難度較大，保費計算相對困難，故在環(huán)境污染責(zé)任保險運行初期，少有保險公司將其納入承保范圍。但不可否認的是，漸進性環(huán)境污染對生態(tài)環(huán)境的破壞程度不亞于突發(fā)性環(huán)保事故，相反，其后果可能更為嚴重。據(jù)此，我國保險行業(yè)應(yīng)不斷積累經(jīng)驗，提高定價技術(shù)，合理借鑒外國優(yōu)秀保險產(chǎn)品，逐漸把“漸進性”的污染事故納入承保范圍。

　　3.采取強制與自愿相結(jié)合的投保制度

　　隨著環(huán)境污染愈發(fā)頻繁，立法者、管理者逐步認識到自愿投保尚不足以規(guī)避風(fēng)險，故而開始重視環(huán)境污染強制保險的推廣。2018年生態(tài)環(huán)境部審議并原則通過《環(huán)境污染強制責(zé)任保險管理辦法（草案）》，草案明確了“在中華人民共和國境內(nèi)從事環(huán)境高風(fēng)險生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)事業(yè)單位或其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)該投保環(huán)境污染強制責(zé)任險”?？傮w而言，這是立法上的進步，但我們應(yīng)認識到，環(huán)境污染是否發(fā)生，不僅與經(jīng)營活動密不可分，與企業(yè)所在地的環(huán)境承受能力、當(dāng)?shù)靥幚韽U棄物技術(shù)水平等其他因素也有很大關(guān)聯(lián)?，F(xiàn)有法律法規(guī)對于需要投保環(huán)境污染強制保險的考慮因素尚不全面，我國應(yīng)借鑒美國等其他發(fā)達國家，更全面地考慮影響環(huán)境污染風(fēng)險的相關(guān)因素，并通過立法加以規(guī)制。

　　4.增設(shè)政策性保險機構(gòu)

　　美國成立了環(huán)境保險機構(gòu)專門承保環(huán)境污染責(zé)任保險。環(huán)境保險機構(gòu)由政府出資建立，屬于政策性保險機構(gòu)，受到政府的監(jiān)督和控制。這一運營模式有利于國家政策的全面落實，切實保障公共利益，但這對國家財政和政府的服務(wù)水平提出了較高要求。結(jié)合我國的國情和環(huán)境污染責(zé)任保險在我國的發(fā)展情況，筆者認為，能夠交由市場運營的應(yīng)充分發(fā)揮市場的作用，市場不能自主運行的應(yīng)發(fā)揮國家的宏觀調(diào)控作用，即對于突發(fā)性環(huán)境污染責(zé)任保險可交由商業(yè)保險公司自行設(shè)計、承保，而對于漸進性環(huán)境污染責(zé)任保險這類產(chǎn)品設(shè)計困難，賠率較大的險種，可考慮由國家成立政策性保險機構(gòu)統(tǒng)一承保。

本文來源：《中國保險報》2019年7月18日

作者介紹：孫宏濤，華東政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院副院長，教授；郭瑩瑩，華東政法大學(xué)研究生教育院碩士生