建筑行業(yè)信息平臺(tái)

隨著建筑市場(chǎng)的日趨規(guī)范和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，建筑企業(yè)面臨著高質(zhì)量發(fā)展和依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)的雙重壓力，在工程項(xiàng)目的施工組織過程中，母公司中標(biāo)子公司承擔(dān)具體施工任務(wù)一直是近年來建筑央企做優(yōu)做強(qiáng)做大和規(guī)避“轉(zhuǎn)包”行為的矛盾和痛點(diǎn)。重慶市住建委等七部門聯(lián)合發(fā)布關(guān)于印發(fā)《重慶市培育新時(shí)代建筑企業(yè)自有工人隊(duì)伍試點(diǎn)工作方案》的通知，自2022年12月1日起，全面取消勞務(wù)分包，總承包、專業(yè)承包企業(yè)必須采用自有工人施工或者分包給全資、控股或參股自有專業(yè)作業(yè)企業(yè)施工。在此背景下，如何處理好“母攬子干”和“違法轉(zhuǎn)包”是建筑央企高質(zhì)量發(fā)展的前提，也是企業(yè)管理者需思考解決的問題。

建筑央企管理層級(jí)現(xiàn)狀分析

建筑央企的管理層級(jí)。央企是共和國(guó)的長(zhǎng)子，也是國(guó)有資產(chǎn)增值保值、國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展的中堅(jiān)力量。自改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，建筑央企經(jīng)過數(shù)十年的市場(chǎng)探索，已經(jīng)形成一套成熟的管理模式。目前，中國(guó)建筑、中國(guó)中鐵、中國(guó)鐵建、中國(guó)交建、中國(guó)電建、中國(guó)能建等建筑央企集團(tuán)基本上是三個(gè)層級(jí)法人管理的模式，即集團(tuán)企業(yè)頂層設(shè)計(jì)、管方向、管戰(zhàn)略，二級(jí)企業(yè)（工程局）主抓營(yíng)銷、維護(hù)資質(zhì)、管市場(chǎng)，三級(jí)企業(yè)側(cè)重施工。

工程項(xiàng)目管理模式。目前，國(guó)內(nèi)大中型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是長(zhǎng)大鐵路干線、高速公路等工程招標(biāo)要求投標(biāo)人必須是二級(jí)企業(yè)（工程局），在這種情況下，項(xiàng)目管理模式通常為兩級(jí)管理，即二級(jí)企業(yè)中標(biāo)后設(shè)立局指揮部，三級(jí)企業(yè)設(shè)項(xiàng)目分部。局指揮部代表二級(jí)企業(yè)（中標(biāo)法人）履行管理職責(zé)，三級(jí)企業(yè)項(xiàng)目分部具體負(fù)責(zé)施工，這種模式充分發(fā)揮了二級(jí)企業(yè)統(tǒng)籌協(xié)同的綜合管理能力和三級(jí)企業(yè)施工能力。實(shí)踐證明，這種管理模式是建筑市場(chǎng)發(fā)展的必然結(jié)果，也是社會(huì)主義體制下集中力量辦大事的具體體現(xiàn)，為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)，不乏譬如青藏鐵路這樣的世紀(jì)工程。

國(guó)家法律法規(guī)對(duì)建筑轉(zhuǎn)包的界定

國(guó)家層面禁止“轉(zhuǎn)包”的根本目的。違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠四類頑疾一直以來影響著我國(guó)建筑市場(chǎng)的有序發(fā)展，直接導(dǎo)致了工程項(xiàng)目安全、質(zhì)量事故以及拖欠農(nóng)民工工資等事件頻發(fā)。因此，國(guó)家層面嚴(yán)禁“轉(zhuǎn)包”的根本目的是通過規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理，遏制工程領(lǐng)域重大安全、質(zhì)量不穩(wěn)定事件。

法律法規(guī)對(duì)“轉(zhuǎn)包”的認(rèn)定條件。《建筑工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為認(rèn)定查處管理辦法（試行）》（建市〔2014〕118號(hào)）第七條規(guī)定“施工總承包單位或?qū)I(yè)承包單位將其承包的全部工程肢解以后，以分包的名義分別轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人施工的”屬于轉(zhuǎn)包?！督ㄖā返诙藯l規(guī)定“禁止承包單位將其承包的全部建筑工程轉(zhuǎn)包給他人，禁止承包單位將其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給他人”；《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第二十五條規(guī)定“施工單位不得轉(zhuǎn)包或者違法分包工程”。但均未對(duì)轉(zhuǎn)包情形做出具體界定。

2017年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳致函全國(guó)人大法工委，就建筑行業(yè)常見的母公司中標(biāo)后交由子公司實(shí)施是否屬于“轉(zhuǎn)包”征詢意見。全國(guó)人大法工委回復(fù)意見（法工辦發(fā)的〔2017〕223號(hào)文）沒有明確說明母公司承接建筑工程后將所承接工程交由其子公司實(shí)施的行為是否屬于轉(zhuǎn)包，而是引用了三條法律規(guī)定：

其一，《建筑法》第二十八條規(guī)定，禁止承包單位將其承包的全部建筑工程轉(zhuǎn)包給他人，禁止承包單位將其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給他人。

其二，《合同法》第二百七十二條規(guī)定，發(fā)包人不得將應(yīng)當(dāng)由一個(gè)承包人完成的建設(shè)工程肢解成若干部分發(fā)包給幾個(gè)承包人。總承包人或者勘察、設(shè)計(jì)、施工承包人經(jīng)發(fā)包人同意，可以將自己承包的部分工作交由第三人完成。第三人就其完成的工作成果與總承包人或者勘察、設(shè)計(jì)、施工承包人向發(fā)包人承擔(dān)連帶責(zé)任。承包人不得將其承包的全部建設(shè)工程轉(zhuǎn)包給第三人或者將其承包的全部建設(shè)工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給第三人。禁止承包人將工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的單位。禁止分包單位將其承包的工程再分包。建設(shè)工程主體結(jié)構(gòu)的施工必須由承包人自行完成。

其三，《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十八條規(guī)定，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照合同約定履行義務(wù)，完成中標(biāo)項(xiàng)目。中標(biāo)人不得向他人轉(zhuǎn)讓中標(biāo)項(xiàng)目，也不得將中標(biāo)項(xiàng)目肢解后分別向他人轉(zhuǎn)讓。中標(biāo)人按照合同約定或者經(jīng)招標(biāo)人同意，可以將中標(biāo)項(xiàng)目的部分非主體、非關(guān)鍵性工作分包給他人完成。接受分包的人應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的資格條件，并不得再次分包。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2019年1月3日出臺(tái)《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕1號(hào)），辦法第八條明確以下情形屬于轉(zhuǎn)包：“承包單位將其承包的全部工程轉(zhuǎn)交給其他單位（包括母公司承接建筑工程后將所承接工程交由具有獨(dú)立法人資格的子公司施工的情形）或個(gè)人施工的”。

至此，法律法規(guī)層面明確了母公司中標(biāo)工程全部交由具有獨(dú)立法人資格的子公司施工屬于“轉(zhuǎn)包”。

建筑央企“母攬子干”和法律層面“轉(zhuǎn)包”的本質(zhì)區(qū)別

“母攬子干”與“轉(zhuǎn)包”有著本質(zhì)區(qū)別。建筑央企的“母攬子干”并不是法律法規(guī)所規(guī)定的將全部工程交由具有獨(dú)立法人的子公司實(shí)施，而是集中管理優(yōu)勢(shì)力量由母公司派駐強(qiáng)大的管理團(tuán)隊(duì)，代表中標(biāo)法人向建設(shè)單位進(jìn)行全業(yè)務(wù)鏈條、全管理環(huán)節(jié)履約，同時(shí)，發(fā)揮三級(jí)公司的施工優(yōu)勢(shì)資源具體負(fù)責(zé)組織施工，通過對(duì)項(xiàng)目的兩級(jí)管理形成強(qiáng)大的合力，有利于項(xiàng)目安全、質(zhì)量、進(jìn)度、投資等全方位的管理。當(dāng)然，母公司中標(biāo)后不履行管理職責(zé)，不派駐管理團(tuán)隊(duì)，全部交由子公司實(shí)施的情形除外。

“母攬子干”不具有“轉(zhuǎn)包”對(duì)工程的危害性。“轉(zhuǎn)包”情形對(duì)工程項(xiàng)目的直接危害是“包而不管”和“以包代管”，導(dǎo)致項(xiàng)目無法正常履約，安全質(zhì)量無法保障，而“母攬子干”是整合二級(jí)、三級(jí)公司的資源配置，目的是更好地推進(jìn)過程項(xiàng)目建設(shè)，二級(jí)公司并未將責(zé)權(quán)利、管理和履約風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)嫁給三級(jí)公司，不具有社會(huì)危害性，不存在違法的主觀條件。

“母攬子干”是內(nèi)部承包的表現(xiàn)形式。《關(guān)于進(jìn)一步明確營(yíng)改增有關(guān)征管問題的公告》（國(guó)家稅務(wù)總局2017年第11號(hào)）第二條規(guī)定：“建筑企業(yè)與發(fā)包方簽訂建筑合同后，以內(nèi)部授權(quán)或者三方協(xié)議等方式，授權(quán)集團(tuán)內(nèi)其他納稅人（以下稱第三方）為發(fā)包方提供建筑服務(wù)，并由第三方直接與發(fā)包方結(jié)算工程款的，由第三方繳納增值稅并向發(fā)包方開具增值稅發(fā)票”，確認(rèn)了“母攬子干”合法性。建筑央企的下級(jí)子公司屬于上級(jí)母公司的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，“母攬子干”情形屬于內(nèi)部承包。

“母攬子干”是國(guó)際通行慣例。建筑企業(yè)在境外承攬工程，可以境外注冊(cè)公司實(shí)施，母公司提交相應(yīng)保證即可，“母攬子干”的模式在國(guó)際建筑市場(chǎng)上被允許，在“一帶一路”的背景下，國(guó)內(nèi)工程禁止“母攬子干”與國(guó)際慣例不符，不利于建筑企業(yè)走出去。

禁止“母攬子干”對(duì)建筑央企的影響

不利于企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。在“母攬子干”被認(rèn)定為“轉(zhuǎn)包”的前提下，具有獨(dú)立法人資格的三級(jí)公司發(fā)展遇到了前所未有的瓶頸，任務(wù)承攬、施工業(yè)績(jī)、現(xiàn)金流等都將面臨巨大的壓力，而目前建筑央企所屬的三級(jí)公司恰恰是企業(yè)管理鏈條中最基礎(chǔ)、最關(guān)鍵的一環(huán)，三級(jí)公司的發(fā)展質(zhì)量直接決定了上級(jí)母公司的發(fā)展質(zhì)量。

不利于激發(fā)市場(chǎng)活力。充分競(jìng)爭(zhēng)是促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善、不斷進(jìn)步的動(dòng)力，禁止建筑央企“母攬子干”無形中對(duì)三級(jí)企業(yè)產(chǎn)生了排斥性，弱化了三級(jí)公司作為主體的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，三級(jí)企業(yè)作為大中型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目施工生產(chǎn)、科技創(chuàng)新、激發(fā)市場(chǎng)活力的主導(dǎo)地位無法有效發(fā)揮。

不利于大型項(xiàng)目正常推進(jìn)。在我國(guó)建筑央企三層級(jí)管理模式下，二級(jí)企業(yè)層面主抓市場(chǎng)維護(hù)和項(xiàng)目管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、三級(jí)企業(yè)主抓項(xiàng)目施工生產(chǎn)，可以有效形成管理合力。施工的優(yōu)質(zhì)資源要素均集中在三級(jí)企業(yè)手中，如分包資源、物資采購供應(yīng)資源、機(jī)械設(shè)備租賃資源等等，禁止“母攬子干”后，三級(jí)企業(yè)所掌握的優(yōu)質(zhì)資源無法在項(xiàng)目上得到具體實(shí)現(xiàn)，不利于項(xiàng)目正常推進(jìn)。

建筑央企的應(yīng)對(duì)措施

從政策層面尋求支持。在《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法》出臺(tái)后，雖然大部分建筑央企開展了一些規(guī)避“轉(zhuǎn)包”風(fēng)險(xiǎn)的舉措和管理變革，但二級(jí)公司主攬、三級(jí)公司主干的格局沒有實(shí)質(zhì)性的改變，要徹底規(guī)避合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)建筑市場(chǎng)穩(wěn)健發(fā)展，必須從政策的源頭上給予支持。全國(guó)人大代表王傳霖曾于2020年呼吁對(duì)《建筑法》轉(zhuǎn)分包條款進(jìn)行修改。具體建議為，《建筑法》第二十八條增加一款：“建筑企業(yè)可通過內(nèi)部承包的方式將承攬的工程交由其絕對(duì)控制的一家或幾家具有相應(yīng)資質(zhì)子公司實(shí)施，但不免除或減輕建筑企業(yè)對(duì)建設(shè)單位的責(zé)任。”《建筑法》第二十九條第一款修改為：“建筑工程總承包的，工程總承包單位可以采用直接發(fā)包的方式進(jìn)行分包；施工總承包的，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件或總承包合同中約定可以分包的范圍或比例。”

從企業(yè)層面規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。在法律法規(guī)沒有認(rèn)定建筑央企“母攬子干”合法化的前提下，企業(yè)應(yīng)從自身出發(fā)，通過管理變革規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

一是成立分公司。分公司不具備獨(dú)立法人，屬于二級(jí)企業(yè)的分支機(jī)構(gòu)，二級(jí)企業(yè)中標(biāo)后將工程交由同一法人資格的分公司施工規(guī)避轉(zhuǎn)包風(fēng)險(xiǎn)。

二是實(shí)行一級(jí)核算模式。即中標(biāo)項(xiàng)目的實(shí)施完全由中標(biāo)法人負(fù)責(zé)，獨(dú)立法人資格的三級(jí)公司不參與項(xiàng)目管理及施工，中標(biāo)法人根據(jù)項(xiàng)目管理需求合理設(shè)置施工區(qū)段，在項(xiàng)目部下設(shè)若干個(gè)施工工區(qū)。在人員配置方面：項(xiàng)目管理人員均為中標(biāo)法人企業(yè)指派，并與法人單位訂立書面勞動(dòng)合同，社會(huì)保險(xiǎn)由法人單位交納；在經(jīng)濟(jì)合同方面，所有對(duì)外簽訂的經(jīng)濟(jì)合同均由法人單位直接與分包商、物資供應(yīng)商、機(jī)械設(shè)備租賃商簽訂，嚴(yán)格履行合同主體責(zé)任；在財(cái)務(wù)核算方面實(shí)行一級(jí)核算模式，僅保留法人單位成立的項(xiàng)目部賬戶，下屬工區(qū)不再設(shè)獨(dú)立賬戶。

建筑央企“母攬子干”是目前建筑行業(yè)存在的普遍現(xiàn)象，將“母攬子干”定義為“轉(zhuǎn)包”沒有考慮其特殊性。促進(jìn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，一方面企業(yè)自身需進(jìn)行管理變革，適應(yīng)市場(chǎng)需求，另一方面要從法律法規(guī)層面出臺(tái)更有利于建筑市場(chǎng)穩(wěn)健發(fā)展的政策依據(jù)。