張國平
中國（深圳）綜合開發(fā)研究院
博士后工作站
近些年來，全球變暖、環(huán)境污染、欠發(fā)達(dá)國家公共衛(wèi)生服務(wù)能力薄弱、原生物病耐藥性變異等情況，催生埃博拉、瘋牛病、禽流感、炭疽熱、SARS、脊髓灰質(zhì)炎、“寨卡”、H1N1、毒化學(xué)廢物污染、新冠病毒肺炎等疫情蔓延，使得全球重大公共衛(wèi)生事件進(jìn)入高發(fā)期，各國的應(yīng)對機制均受到了極大挑戰(zhàn)。我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌關(guān)鍵期，各類重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，使得我國人民生命安全和經(jīng)濟社會運轉(zhuǎn)受到嚴(yán)重威脅。研究相關(guān)的應(yīng)對機制，對于維護(hù)社會穩(wěn)定、保障人民的生命財產(chǎn)安全、實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大的現(xiàn)實意義。
我國重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對機制存在的問題
重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有傳播快、影響范圍廣、高度不確定性等特點，沖擊經(jīng)濟發(fā)展，給社會帶來極大的心理壓力。應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是政府履行社會管理和公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容，以及衡量政府執(zhí)政能力和水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。2003年以來，我國重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對機制不斷完善。一是初步形成應(yīng)急管理體制。衛(wèi)生部和地方各級人民政府組織制定了各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，設(shè)立了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦公室、應(yīng)急指揮中心，統(tǒng)一對事件進(jìn)程進(jìn)行管理。二是建立了“傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報告系統(tǒng)”監(jiān)測體系，實現(xiàn)了國家和省、市、縣疾病預(yù)防控制機構(gòu)聯(lián)網(wǎng)，并明確了責(zé)任主體、六種類型預(yù)案體系和四級響應(yīng)分級。三是醫(yī)療和執(zhí)法監(jiān)督隊伍初具規(guī)模， 31個省級管轄區(qū)成立了省級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，全國超過90%的地市和70%的縣區(qū)成立了衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，并加強了應(yīng)急醫(yī)療救治體系建設(shè)，在全國已建設(shè)突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急4 類（緊急醫(yī)學(xué)救援隊、突發(fā)急性傳染病防控隊、突發(fā)中毒處理隊、核輻射應(yīng)急隊）37 支國家衛(wèi)生應(yīng)急隊伍。四是初步形成部門協(xié)調(diào)配合機制。由衛(wèi)生部門與 31個有關(guān)部門聯(lián)合建立了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)調(diào)機制、多方疫情通報和共享合作機制、傳染病預(yù)防控制工作協(xié)調(diào)機制、生產(chǎn)和儲備制度、應(yīng)急經(jīng)費保障和防范應(yīng)急處理責(zé)任機制。
但整體來看，我國在應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，仍呈現(xiàn)“不系統(tǒng)、輕預(yù)防、粗治理和少保障”等問題，往往在應(yīng)對危機的最佳時期，未能做好預(yù)警工作，將各種資源第一時間調(diào)動起來，進(jìn)行針對性處理；在危機處理中后期，針對不同人群和地區(qū)也未能實施精準(zhǔn)和精細(xì)化管理，社會和經(jīng)濟出現(xiàn)了不小的損失。1. 不系統(tǒng)：缺乏應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的系統(tǒng)性組織架構(gòu)一是缺乏復(fù)合型決策管理層。應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的決策層組織結(jié)構(gòu)單一，法律、管理和醫(yī)學(xué)防疫等復(fù)合型決策人才缺乏。事件發(fā)生后，難以對其進(jìn)行準(zhǔn)確分析和判斷，易做出草率的決策，導(dǎo)致防控失誤。二是缺乏協(xié)同機制。我國傳統(tǒng)體制采用的是分部門、分災(zāi)種的單一城市災(zāi)害管理模式，城市缺乏統(tǒng)一有力的應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)。面對復(fù)雜的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，應(yīng)急管理體系只能依賴于現(xiàn)行各級政府現(xiàn)有的行政設(shè)置和職能屬性，部門往往各自為政，使得應(yīng)急管理效率低，聯(lián)動困難，既不能迅速形成應(yīng)對突發(fā)公共事件的統(tǒng)一力量，也不能及時有效地配置分散在各個部門的救災(zāi)資源。三是缺乏有效常態(tài)化的專屬部門。雖然國家重大疫情防控預(yù)案體系2006年已制定建立，但多數(shù)地方的應(yīng)急管理體系尚未完善，預(yù)案體系修訂跟進(jìn)較慢，與疫情防控工作嚴(yán)重脫節(jié)。部分地區(qū)因應(yīng)急辦撤銷，響應(yīng)程序主體消失，容易導(dǎo)致一級響應(yīng)啟動滯后，錯失最佳防控窗口。即便可以成立臨時工作小組，但臨時組成的機構(gòu)和人員由于不具備連續(xù)性，團(tuán)隊協(xié)調(diào)缺乏磨合，應(yīng)急管理經(jīng)驗也難以有效得以保留。2. 輕預(yù)防：缺乏應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警信息管理標(biāo)準(zhǔn)一是我國信息系統(tǒng)建設(shè)缺乏統(tǒng)一性。各級政府或職能部門的應(yīng)急系統(tǒng)，彼此間缺乏溝通，信息不能共享，重復(fù)建設(shè)問題嚴(yán)重。信息的收集、整理、匯總渠道也較分散，難以對突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行全面監(jiān)測和預(yù)警，不利于政府決策。二是我國疫情信息發(fā)布的可視化程度不高。目前31個省份主要采用現(xiàn)有的四級應(yīng)急響應(yīng)體系，分別是：特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ級）和一般（Ⅳ級）。但實際上，除政府相關(guān)專職部門外，人們對分級體系概念模糊，分級感知度很低，并不清楚自己所處區(qū)域的地方分級情況。三是防控信息管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一?，F(xiàn)有出臺的相關(guān)政策，過于強調(diào)分級防控的地方性差異，無助于形成具有國內(nèi)社會普遍共識的分區(qū)分級防控標(biāo)準(zhǔn)，阻礙了疫情中后期國內(nèi)外人流堵點的打通。四是措施分級不細(xì)、落實不徹底，阻礙各省之間標(biāo)準(zhǔn)的互認(rèn)。國家相關(guān)應(yīng)急預(yù)案文件，多強調(diào)各級政府、部門、社會的責(zé)任劃分和需要采取應(yīng)急響應(yīng)措施，但一級至四級響應(yīng)沒有明顯的量化界限，對疫情級別劃分不細(xì)，防控重大疫情特征不明顯，措施分級和責(zé)任落實都不明確，很難形成全國統(tǒng)一的量化分級標(biāo)準(zhǔn)，推高了各省之間標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)的成本。3. 粗治理：缺乏“兩手都要抓”的精準(zhǔn)協(xié)調(diào)管理機制一是面臨從“一手抓防控”迅速轉(zhuǎn)換為“兩手都要抓”難題。應(yīng)對疫情初期強調(diào)管控性，而疫情后期則需要推動管控下的生產(chǎn)、生活的良性發(fā)展，一手抓防疫、一手抓生產(chǎn)，“兩手抓，兩手都要硬”本身就需要創(chuàng)新思維，協(xié)調(diào)發(fā)展。二是“過度防疫”帶來巨大社會成本的難題。后疫情期，如果繼續(xù)全民全面防疫，則屬于過度防疫、消極防疫，會讓整個社會付出沉重的代價。三是全國防疫措施“一刀切”。多數(shù)重大公共衛(wèi)生事件都極易演變成全國聯(lián)動發(fā)展策略，但不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展程度不同，疫情輕重程度也不相同，如果不分輕重緩急“一刀切”，用一副“藥”，效果恐怕會適得其反。四是疫情后期面臨生產(chǎn)有序恢復(fù)、生活信心不足難題。疫情后期，為保障安全，各地均規(guī)定企業(yè)在復(fù)工前進(jìn)行嚴(yán)格的檢疫與防護(hù)，區(qū)域間不加區(qū)別，易造成上下游企業(yè)停產(chǎn)、“用工難”等問題，導(dǎo)致交通、物流、原材料，以及疫情期間各種生活必需品供不應(yīng)求，企業(yè)生產(chǎn)成本或風(fēng)險增加。4. 少保障：缺乏應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的法律保障措施一是在《憲法》中沒有緊急狀態(tài)針對性規(guī)定的完整條文，而相關(guān)的法律法規(guī)①沒有明確規(guī)定政府在緊急狀態(tài)下權(quán)力的行使范圍，使某些行政部門過度行使緊急權(quán)力成為可能。二是目前立法內(nèi)容多為行政機關(guān)行使權(quán)力提供依據(jù)，缺乏在緊急狀態(tài)下保障公民權(quán)利底線的相關(guān)規(guī)定。三是防疫法律涉及內(nèi)容廣、專業(yè)性強，需要大量的調(diào)研數(shù)據(jù)和防疫經(jīng)驗的積累，對于中小城市政府運用難度較高，且因為沒有立法權(quán)，出臺的相關(guān)規(guī)范性文件或?qū)嵤┺k法，法律效力和依據(jù)都不足，一旦發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，難以及時有效處理；同時，地方各自為政，一些地方立法“以鄰為壑”，也進(jìn)一步削弱了突發(fā)事件應(yīng)對的協(xié)作效果。應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級治理思路
當(dāng)前，在自上而下應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，政府對市場和社會的管控作用明顯，而社會力量作用發(fā)揮不充分，亟須有針對性地分級加以完善。
1. 明晰重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府管理職能定位。一是明確政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的決策管理職能，確定社會公共目標(biāo)、程序和標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定可交由社會非營利組織和市場專業(yè)部門承擔(dān)的具體執(zhí)行職能。二是完善業(yè)績評估標(biāo)準(zhǔn)，以“重質(zhì)量、重公共服務(wù)對象滿意程度”為方向，確立科學(xué)的政府行為導(dǎo)向機制，為各項公共服務(wù)工作，尤其是重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對工作的順利開展，創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。2. 完善應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法規(guī)修訂機制。一是明確法律法規(guī)是完善“區(qū)域—產(chǎn)業(yè)—生活”分級調(diào)控治理體系的根本依據(jù)，也是重大疫情處置的根本準(zhǔn)繩，必須立法、執(zhí)法、司法、守法多環(huán)節(jié)發(fā)力，加快中央和地方層面的相關(guān)法律法規(guī)修訂。二是推動制定重大疫情防控的地方法規(guī)，明確疫情防控組織體制、處置程序、職責(zé)責(zé)任、保障機制等；及時修訂地方防疫預(yù)案，完善分級分類標(biāo)準(zhǔn)，提高疫情防控針對性和實效性。3. 健全應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的工作保障機制。一是以法律的形式，明確各級政府事前、事中和事后財政支出責(zé)任和工作經(jīng)費合理分配機制，確保該財政投入機制的正常運轉(zhuǎn)。二是制定一系列具體管理辦法和技術(shù)規(guī)范，明確工作人員的權(quán)限范圍，統(tǒng)一各項具體工作的要求，實行目標(biāo)管理、績效評估和獎懲制度，確保工作質(zhì)量。4. 實現(xiàn)政府—公眾在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中共治。公眾是社會的主體，也是疫情信息的傳播者和承受者，有權(quán)利也有義務(wù)參與危機管理。目前大眾應(yīng)急意識淡薄、自救能力和基本常識缺乏問題較為普遍。因此，短期要加大相關(guān)宣傳。政府應(yīng)采取措施，邀請相關(guān)專家、知名學(xué)者和官員通過電視、廣播、報紙、手冊等方式，多渠道宣傳危機預(yù)警知識，提高公眾對危機的認(rèn)知，提高自救和互救的能力；中期要加大引導(dǎo)公眾參與力度。政府應(yīng)建立公眾參與的常態(tài)化機制，從地方政府、街道、縣鎮(zhèn)到社區(qū)和村等層面，創(chuàng)造更多公眾參與渠道和交流平臺，提高危機應(yīng)急措施落實效果；從長期來看，要加大危機意識教育，盡快將衛(wèi)生危機應(yīng)急教育納入教學(xué)體系，從基礎(chǔ)抓起，提高大眾防疫應(yīng)急意識和自救能力。構(gòu)建重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級調(diào)控應(yīng)對機制
針對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中存在的“不系統(tǒng)、輕預(yù)防、粗治理和少保障”問題，在各類突發(fā)重大衛(wèi)生公共事件的前期，要“強預(yù)防”，完善預(yù)警機制，提高疫情預(yù)警系統(tǒng)的可操作性。在危機管理中后期，要“細(xì)治理”，始終堅持把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，落實“區(qū)域—產(chǎn)業(yè)—生活”分級調(diào)控體系，提高治理有效性，即對人群和地域進(jìn)行分級調(diào)控、對區(qū)域和人群進(jìn)行分級調(diào)控、對生產(chǎn)和生活進(jìn)行分級管理，加快恢復(fù)經(jīng)濟和社會的正常運轉(zhuǎn)，做好從疫情到正常生產(chǎn)生活過渡，促進(jìn)災(zāi)后經(jīng)濟、社會健康良性發(fā)展。
（一）完善重大突發(fā)公共危機事件應(yīng)對預(yù)警機制1. 加強危機預(yù)警的行政協(xié)調(diào)能力一是做好相關(guān)機構(gòu)的人員、資源、資金等的配置。不少地方或因應(yīng)急辦公室臨時撤銷，或因危機發(fā)生早期資金不足缺乏配套的危機應(yīng)急監(jiān)測體系，或因?qū)嵅倌芰?yán)重不足，導(dǎo)致危機不能及時發(fā)現(xiàn)，延誤最佳的處理時機，教訓(xùn)十分深刻。因此，要科學(xué)配置監(jiān)測系統(tǒng)、專業(yè)人才和行政管理人員等資源，尤其要重點加強對縣級以下地區(qū)的資金支持。二是從危機信息收集、監(jiān)測、評估、分析到處置和預(yù)警，要形成一套科學(xué)管用的各部門間全流程協(xié)作機制。加強一線病毒檢測部門與疾控中心的危機信息交流，實現(xiàn)信息互享，為防控爭取更多寶貴時間；加強雙邊聯(lián)動學(xué)習(xí)，既要為醫(yī)療機構(gòu)的工作人員提供相關(guān)公共衛(wèi)生的培訓(xùn)課程，也要為疾控中心的應(yīng)急管理人員提供更多傳染病防治等專業(yè)培訓(xùn)，培育好專業(yè)儲備人才。三是明確政府、市場和社會組織各方的權(quán)利和職責(zé)。危機的預(yù)警管理工作需要不同部門之間的相互協(xié)調(diào)配合，制度的法制化能夠更加有效地提高政府各方應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。只有明確了各管理部門的權(quán)利和義務(wù)，才能保障危機預(yù)警工作順利、有效地開展。我國應(yīng)設(shè)立更具體規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，明晰政府及各部門、市場和社會組織在危機中的具體責(zé)任和義務(wù)，建立統(tǒng)一的協(xié)作機制。2. 完善預(yù)警信息發(fā)布主體、方式及內(nèi)容此次抗擊新冠肺炎疫情，各地采取“健康碼”分級管理體系，但并沒有與疫情發(fā)布顏色分級體系一一對應(yīng)，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。如湖北和杭州采用的是綠、黃和紅三色，陜西采用的則是綠色和非綠色的二分法，實際上僅對省內(nèi)流通起作用，卻不利于省與省之間人員的無障礙流通。信息發(fā)布以地域范圍為基礎(chǔ)，防疫管理則是以人為單位，因此，只有在國內(nèi)建立統(tǒng)一的管控標(biāo)準(zhǔn)，才能在各國政治、經(jīng)濟、文化和社會等具有較大差異的前提下，通過不斷對接國際社會，尋找到各國能接受的“最大公約數(shù)”管理機制，助力打通國內(nèi)外人員的自由流動。一是確定發(fā)布主體，設(shè)立信息發(fā)布備案機構(gòu)。縣級以上各級政府的衛(wèi)生應(yīng)急辦公室，應(yīng)設(shè)立突發(fā)重大疫情預(yù)警信息發(fā)布備案機構(gòu)，對下設(shè)的醫(yī)療、衛(wèi)監(jiān)、疾控、檢驗檢疫等機構(gòu)所發(fā)布的防疫預(yù)警信息進(jìn)行備案，登記具體的預(yù)警時間、范圍和措施等事宜，對相關(guān)機構(gòu)進(jìn)行預(yù)警行為的監(jiān)督。二是優(yōu)化發(fā)布方式，最大化授權(quán)給檢測主體預(yù)警信息發(fā)布權(quán)。配合備案制度，將預(yù)警信息發(fā)布權(quán)授予監(jiān)測機構(gòu)，使監(jiān)測機構(gòu)能夠在第一時間發(fā)布預(yù)警信息，提高疫情防控顏色分級地圖的更新效率，與此同時，作為與公民直接接觸的監(jiān)測機構(gòu)，其發(fā)布的信息應(yīng)能獲得國際社會最大程度的信任。三是優(yōu)化發(fā)布內(nèi)容，在國內(nèi)推動落實可視化程度較高的預(yù)警分級發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)。我國地域遼闊，人口規(guī)模龐大，各省市之間情況差異較大?？梢詤⒖家?guī)模相近的美國的五色分級體系，在我國現(xiàn)有的四級應(yīng)急響應(yīng)體系的基礎(chǔ)上，增添綠色為安全色，形成紅色、橙色、黃色、藍(lán)色和綠色的五色分級響應(yīng)機制，并大力推動落實可視化程度較高的疫情信息發(fā)布輸出渠道，將信息地域分級單位和發(fā)布的行政區(qū)單位落實和推廣到縣級，并聯(lián)手報刊、廣播、電視和互聯(lián)網(wǎng)等各種媒體，強化信息輸出的及時性和有效性。一是要建立高效準(zhǔn)確的危機監(jiān)測和評估體系。針對不同的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件情況，需要對其相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行研究和設(shè)定，建立集國內(nèi)外專家于一體的專家?guī)?，針對預(yù)警重點目標(biāo)，對指標(biāo)設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)和評分方法進(jìn)行反復(fù)推敲核驗，簡化繁瑣的程序化指標(biāo)；同時，對數(shù)據(jù)獲取、輸入、質(zhì)檢和輸出四個步驟分別對應(yīng)監(jiān)測體系中的指標(biāo)、風(fēng)險、質(zhì)監(jiān)和反饋四個環(huán)節(jié)，通過評估分析對突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行研判，作為危機管理的重要部分。二是建立執(zhí)行的量化考核標(biāo)準(zhǔn)。在明確部門、崗位具體職責(zé)和權(quán)力的基礎(chǔ)上，要設(shè)立書面化、透明化的科學(xué)考核標(biāo)準(zhǔn)，并基于個體完成的結(jié)果進(jìn)行獎懲。三是完善監(jiān)督和動態(tài)管理。部門負(fù)責(zé)人基于管理和專業(yè)經(jīng)驗，應(yīng)對事態(tài)發(fā)展有客觀的評估，并對執(zhí)行層面出現(xiàn)的問題進(jìn)行有效疏導(dǎo)和動態(tài)管理，以保障規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)有效落實。（二）構(gòu)建“區(qū)域—產(chǎn)業(yè)—生活”分級治理體系1. 推廣運用大數(shù)據(jù)手段，對人群進(jìn)行分級調(diào)控實現(xiàn)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的精細(xì)化管控，首要的是加強對人群的健康動態(tài)和軌跡追蹤。一是在防疫中廣泛推廣運用大數(shù)據(jù)等科技手段標(biāo)準(zhǔn)。梳理和借鑒在瘋牛病、口蹄疫、SARS、H1N1、H7N9等事件中國內(nèi)外使用大數(shù)據(jù)技術(shù)的相關(guān)經(jīng)驗，統(tǒng)一技術(shù)制定和使用標(biāo)準(zhǔn)，積極推廣具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的人臉識別、個人軌跡跟蹤等大數(shù)據(jù)技術(shù)，對實施源地、移動路徑、目的地進(jìn)行全面管理，形成對人群動態(tài)跟蹤機制。在實操層面，可根據(jù)人員流動的個人健康情況、來源地、途經(jīng)地的對應(yīng)顏色形成動態(tài)的健康碼，對交通節(jié)點、醫(yī)院、圖書館和商超等公共場所產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)進(jìn)行重點監(jiān)控，便于各省市之間標(biāo)準(zhǔn)的互認(rèn)和數(shù)據(jù)的共享，減少移動感染風(fēng)險，確保人員安全流動。二是對人群進(jìn)行分級調(diào)控治理。在建立全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫管理體系的基礎(chǔ)上，對人群生活軌跡數(shù)據(jù)共享、整理和分析調(diào)查，并依據(jù)流行病管控原理，對人群進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)分類。對于感染人群（傳播源）、易感染人群繼續(xù)進(jìn)行管控，而健康人群在一定防護(hù)措施下，可在有管控的前提下，從事經(jīng)濟生產(chǎn)和社會活動。三是建立“信息管理”的國際化對接機制。加強與WHO等國際權(quán)威機構(gòu)合作，邀請其指導(dǎo)我國的疫情發(fā)布與管理標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，建立具有較高國際化水平、科學(xué)管用、可視化程度高、便于全球各國大眾使用的隔離管理體系。主動加強與各國政府部門、民間組織、科研院所、醫(yī)療機構(gòu)之間的聯(lián)系與合作，與其他國家共享相關(guān)資源；利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立實時更新、信息公開透明的英、法、德、西等多語種疫情地圖。2. 加強區(qū)域風(fēng)險預(yù)估，對區(qū)域進(jìn)行分級調(diào)控對區(qū)域?qū)嵭蟹旨壵{(diào)控，明確高危區(qū)、中風(fēng)險區(qū)和安全區(qū)的具體分布，以更加有效地推進(jìn)精細(xì)化治理。一是依據(jù)可量化的主要醫(yī)學(xué)觀察指標(biāo)，制定區(qū)域分級體系。在專家?guī)熘笇?dǎo)和協(xié)作的基礎(chǔ)上，簡化指標(biāo)量，提高可操作性，比如參考SARS和新冠肺炎等傳染性強的傳染源的病理學(xué)特征，在未來同性傳染病毒爆發(fā)危機中，可主要依據(jù)“一周內(nèi)新增確診病例數(shù)、醫(yī)學(xué)觀察人數(shù)的動態(tài)變化”等指標(biāo)，對流動人口進(jìn)行以縣級為分級尺度單位的源地風(fēng)險分級。風(fēng)險等級可劃分為極高風(fēng)險、高風(fēng)險、中風(fēng)險、低風(fēng)險和無風(fēng)險區(qū)5級，分別對應(yīng)紅色、橙色、黃色、藍(lán)色和綠色，同時對風(fēng)險等級進(jìn)行動態(tài)評估。二是將分級區(qū)域細(xì)化到縣（市、區(qū)），有條件的地區(qū)甚至可細(xì)化到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），實施精細(xì)化和精準(zhǔn)化治理。對于低、無風(fēng)險的鄉(xiāng)鎮(zhèn)放開，鼓勵進(jìn)行恢復(fù)生產(chǎn)，生活；中風(fēng)險鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道馳管制，有條件地恢復(fù)生產(chǎn)、生活；高風(fēng)險地區(qū)嚴(yán)控。風(fēng)險管控強調(diào)動態(tài)變化，高風(fēng)險區(qū)風(fēng)險降低后，積極安排生產(chǎn)、生活。表1 建立各級政府任務(wù)與區(qū)域分級調(diào)控治理體系
3. 加強分類指導(dǎo)，對復(fù)產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行分級治理復(fù)工復(fù)產(chǎn)是疫情下保障民生的迫切需要，也是企業(yè)持續(xù)經(jīng)營和經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。明確企業(yè)的防疫與生產(chǎn)的社會責(zé)任，是未來疫情防控中安全生產(chǎn)的前提。一是根據(jù)制造業(yè)規(guī)模實行分級治理。行業(yè)龍頭、重點生產(chǎn)企業(yè)保生產(chǎn)，強調(diào)安全生產(chǎn)，對于生產(chǎn)的防疫、防護(hù)物資重點保障。大企業(yè)、重點企業(yè)有防護(hù)條件，可以優(yōu)先復(fù)工。大中型企業(yè)疫情防護(hù)，實行政府、企業(yè)、社區(qū)三者責(zé)任制。有條件的地區(qū)，可以實現(xiàn)政府、企業(yè)、醫(yī)院聯(lián)動策略，確保安全生產(chǎn)。大企業(yè)的中心問題是原材料與物流，政府應(yīng)加強重點要素保障，協(xié)助企業(yè)解決原材料供應(yīng)、物流運輸?shù)葐栴}。與大企業(yè)具有共生關(guān)系的等零配件小企業(yè)，可以使用外包管理策略、中心企業(yè)iso26000的社會責(zé)任連帶制度。小企業(yè)多且散，需強調(diào)分級治理。一般的小企業(yè)，強調(diào)網(wǎng)格與社區(qū)治理性?？赏菩袑I(yè)審批制度，在社區(qū)建立醫(yī)療防護(hù)NGO評估，或者配備經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的疫情防控指導(dǎo)員、網(wǎng)格員，協(xié)作社區(qū)企業(yè)做好疫情防護(hù)。這類小企業(yè)生產(chǎn)與區(qū)域分級同步，宜采用積極穩(wěn)妥的區(qū)域推進(jìn)策略。二是根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)流程進(jìn)行分級治理。積極推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)產(chǎn)品有效供給。鼓勵種植大戶、養(yǎng)殖大戶的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，減少農(nóng)產(chǎn)品滯銷問題；暢通農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料運輸，實行綠色通道制度，保障農(nóng)產(chǎn)品的市場供應(yīng)；開拓新零售渠道，大力發(fā)展線上線下結(jié)合的農(nóng)產(chǎn)品銷售方式，拓展農(nóng)產(chǎn)品銷售市場；鼓勵農(nóng)產(chǎn)品就近供應(yīng)原則，縮短供應(yīng)鏈長度，重塑安全的農(nóng)食網(wǎng)絡(luò)。三是創(chuàng)新服務(wù)業(yè)的服務(wù)模式和辦公模式。疫情期間在人員尚未完全自由流動的前提下，要創(chuàng)新服務(wù)業(yè)新模式新業(yè)態(tài)，拓展新渠道和新方式。如可以利用電子商務(wù)開展日常生活必需品銷售，發(fā)展“線上下單、無接觸配送”模式。大力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)診療、在線辦公、在線教育、數(shù)字娛樂、數(shù)字生活等。4. 打造生活圈經(jīng)濟，推進(jìn)生活空間分級治理后疫情時期，高效、合理有序地恢復(fù)生活，提振社會消費信心，推動經(jīng)濟全面有序有力恢復(fù)，將成為奪取疫情防控和實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)“雙勝利”的關(guān)鍵。一是制定生活空間分級分類體系。依據(jù)人群和區(qū)域分級指標(biāo)體系，并參考專家指導(dǎo)意見和“風(fēng)險等級越低，開放尺度空間越大” 的動態(tài)管理原則，對生活空間進(jìn)行分級調(diào)控。為提高可操作性，一般可按照空間尺度分為三類生活圈：初級生活圈以家庭為主，強調(diào)個人及外出防護(hù)?；A(chǔ)生活圈以社區(qū)為主，主要劃定老人、孩子活動范圍。除醫(yī)學(xué)隔離家庭，社區(qū)居民在有防護(hù)情況下，可以自由活動。日常生活圈則是人們正常生活、工作的范圍，該生活圈放開可以實現(xiàn)家庭經(jīng)濟恢復(fù)、權(quán)力自由。二是強化網(wǎng)格化管理手段。打造生活圈規(guī)劃，網(wǎng)格化—生活圈一體化，運用生活圈對于區(qū)域分級管控：強化基層在醫(yī)療基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的能力水平，實現(xiàn)社區(qū)分散診斷與醫(yī)院集中治療的適當(dāng)分離，避免人群在醫(yī)院盲目匯集造成交叉感染。三是發(fā)揮社區(qū)的基層組織動員和溝通政府與市場的作用，緩解生活保障物資的暫時性短缺，推進(jìn)生活圈的agro-food體系建設(shè)，既有利于公共衛(wèi)生安全，也有利于生活安全。5. 建立三級網(wǎng)絡(luò)體系，推進(jìn)多元主體共同治理公眾和企業(yè)是政府協(xié)調(diào)治理網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，也是危機信息的傳播者和承受者，公眾、企業(yè)利益、安全與重大突發(fā)公共事件之間具有很高的關(guān)聯(lián)性，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件對于公眾和企業(yè)的危害大、影響深。讓更多公眾和企業(yè)參與分級體系治理，才能更好地落實“細(xì)治理”。一是構(gòu)建企業(yè)為主、政府監(jiān)督、社區(qū)協(xié)同、公眾參與的個體參與—層級管控—分布協(xié)同三級網(wǎng)絡(luò)，調(diào)動一切積極因素，實施共同治理，提升治理效能。二是作為疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，要在社區(qū)層面建立最有效的防線，有效切斷疫情擴大的渠道。三是逐步引導(dǎo)公眾恢復(fù)信心，加強政府監(jiān)督防疫與社區(qū)自覺協(xié)同監(jiān)管共治，防疫與恢復(fù)生產(chǎn)兩不誤，實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟效益雙向最大化。//本文刊于《開放導(dǎo)報》2020年第2期
