湖南張家界桑植縣洪家關(guān)楓坪花炮廠與上訴人桑植縣應(yīng)急管理局因行政不作為違法行政賠償一案，均不服桑植縣人民法院行政賠償判決，向湖南省張家界市中級(jí)人民法院提起訴訟。湖南省張家界市中級(jí)人民法院受理后，依法組成合議庭對(duì)該案進(jìn)行了審理，組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行了調(diào)查、詢問和舉證質(zhì)證。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

     判決如下:

     一、撤銷湖南省桑植縣人民法院（2017）湘0822行賠初3號(hào)行政賠償判決書；

     二、上訴人桑植縣應(yīng)急管理局于本判決生效之日起60日內(nèi)向上訴人桑植縣洪家關(guān)楓坪花炮廠支付賠償金172萬元；

     三、駁回上訴人桑植縣應(yīng)急管理局不予賠償?shù)恼埱?，駁回上訴人桑植縣洪家關(guān)楓坪花炮廠在一審中的其他賠償請求。

     本判決為終審判決。

湖南省張家界市中級(jí)人民法院

         上訴人（原審原告）桑植縣洪家關(guān)楓坪花炮廠，住所地湖南省桑植縣洪家關(guān)楓坪村。

          法定代表人佘明祥，廠長。

          委托代理人何宗信，湖南正誠律師事務(wù)所律師。

         上訴人（原審被告）桑植縣應(yīng)急管理局，住所地湖南省桑植縣澧源鎮(zhèn)文明東路。

          法定代表人汪業(yè)鋒，局長。

          委托代理人鐘艷平，桑植縣應(yīng)急管理局工作人員。

          委托代理人肖大福，湖南威陵律師事務(wù)所律師。

         上訴人桑植縣洪家關(guān)楓坪花炮廠（以下簡稱楓坪花炮廠）與上訴人桑植縣應(yīng)急管理局因行政不作為違法行政賠償一案，均不服桑植縣人民法院（2017）湘0822行賠初3號(hào)行政賠償判決，向本院提起訴訟。本院于2018年7月16日受理后，依法組成合議庭對(duì)本案進(jìn)行了審理，組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行了調(diào)查、詢問和舉證質(zhì)證。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

         一審法院經(jīng)審理查明，2005年6月，瀏陽華泰煙花爆竹安全評(píng)價(jià)有限公司對(duì)楓坪花炮廠作出煙花爆竹專項(xiàng)安全現(xiàn)狀評(píng)價(jià)報(bào)告，載明楓坪花炮廠屬于證照齊全生產(chǎn)銷售煙花類、爆竹類、組合煙花類產(chǎn)品的集體所有制企業(yè)。2005年10月21日，楓坪花炮廠通過安全生產(chǎn)現(xiàn)狀評(píng)價(jià)獲得由湖南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局頒發(fā)的《安全生產(chǎn)許可證》，有效期自2005年10月21日至2008年10月21日。2008年6月27日,楓坪花炮廠依據(jù)湖南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局《關(guān)于做好新一輪煙花爆竹安全生產(chǎn)許可證工作的通知》[湘安監(jiān)煙花(2007)164號(hào)]的規(guī)定,向桑植縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（以下簡稱桑植縣安監(jiān)局）遞交了延期申請,桑植縣安監(jiān)局接受申請后未按規(guī)定對(duì)楓坪花炮廠進(jìn)行現(xiàn)場對(duì)照檢查,出具現(xiàn)場核查意見等,不予上報(bào)審批。此后,楓坪花炮廠多次送交延期報(bào)告,桑植縣安監(jiān)局始終不予答復(fù),被迫停產(chǎn)。楓坪花炮廠于2014年8月提起行政訴訟,桑植縣人民法院于2015年7月28日作出(2015)桑法行初字第40號(hào)行政判決,確認(rèn)桑植縣安監(jiān)局對(duì)楓坪花炮廠申請延期報(bào)告不予答復(fù)的行政行為違法。桑植縣安監(jiān)局不服,提起上訴,張家界市中級(jí)人民法院于2015年11月24日作出(2015)張中行終字第94號(hào)行政判決,駁回上訴,維持原判。桑植縣安監(jiān)局仍不服,向湖南省高級(jí)人民法院申請?jiān)賹?湖南省高級(jí)人民法院于2016年8月5日作出(2016)湘行申75號(hào)裁定,駁回桑植縣安監(jiān)局的再審申請。此間,楓坪花炮廠自2015年12月28日起便向桑植縣安監(jiān)局提出行政賠償申請,桑植縣安監(jiān)局仍然不予答復(fù),拒絕賠償。楓坪花炮廠于2016年4月6日、9月7日兩次提起行政賠償訴訟,因缺乏證據(jù)需要補(bǔ)充或撤訴或被駁回起訴。2017年10月16日,楓坪花炮廠自行委托湖南德源資產(chǎn)評(píng)估有限公司對(duì)其投入資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估,花費(fèi)評(píng)估費(fèi)用30000元。之后,楓坪花炮廠于2017年11月13日再次提起訴訟。

         另查明,2016年5月24日,湖南省財(cái)政廳、湖南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局關(guān)于印發(fā)《湖南省落后煙花爆竹企業(yè)退出獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》的通知第二條規(guī)定,納入獎(jiǎng)補(bǔ)的企業(yè)應(yīng)同時(shí)符合以下條件:1.安全生產(chǎn)許可證、工商營業(yè)執(zhí)照兩證齊全的煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè);2.在2016年1月1日至2017年12月31日期間,自愿退出煙花爆竹生產(chǎn),并拆除相關(guān)設(shè)備設(shè)施和工庫房;3.注銷煙花爆竹生產(chǎn)相關(guān)證照,并按規(guī)定程序驗(yàn)收合格。省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)為：1.爆竹企業(yè)50萬元/家,煙花企業(yè)100萬元/家。2.對(duì)整體退出的縣(市、區(qū)),額外獎(jiǎng)補(bǔ)爆竹企業(yè)5萬元/家,煙花企業(yè)10萬元/家。3.對(duì)2016年底提前完成退出驗(yàn)收的,額外獎(jiǎng)補(bǔ)爆竹企業(yè)2萬元/家,煙花企業(yè)5萬元/家。

         一審判決認(rèn)為：本案爭議的焦點(diǎn)問題之一是桑植縣安監(jiān)局是否屬于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)即行政賠償被訴主體。針對(duì)本案煙花爆竹安全生產(chǎn)許可延期、審批、續(xù)證,《中華人民共和國行政許可法》、《安全生產(chǎn)許可證條例》、《煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》(2004)及《湖南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局關(guān)于做好新一輪煙花爆竹安全生產(chǎn)許可證工作的通知》(湘安監(jiān)煙花[2007]164號(hào))均明確規(guī)定,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)申請人提交的行政許可申請材料進(jìn)行審查,依法應(yīng)當(dāng)先經(jīng)下級(jí)行政機(jī)關(guān)審查后報(bào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)決定的行政許可,下級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)將初步審查意見和全部申請材料直接報(bào)送上級(jí)行政機(jī)關(guān)?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第十二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)申請行政許可,行政機(jī)關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù),或者對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的,提起訴訟的,人民法院應(yīng)當(dāng)受理?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第四條規(guī)定：“行政許可依法須經(jīng)下級(jí)行政機(jī)關(guān)或者管理公共事務(wù)的組織初步審查并上報(bào),當(dāng)事人對(duì)不予初步審查或者不予上報(bào)不服提起訴訟的,以下級(jí)行政機(jī)關(guān)或者管理公共事務(wù)的組織為被告。”《中華人民共和國國家賠償法》第七條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的,該行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)?！北景干Ｖ部h安監(jiān)局作為桑植縣轄區(qū)范圍內(nèi)煙花爆竹安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)關(guān),具有接受安全生產(chǎn)許可延期申請并進(jìn)行初審上報(bào)的法定職責(zé),而桑植縣安監(jiān)局不予答復(fù),不予上報(bào)的行政不作為行為已經(jīng)人民法院生效裁判確認(rèn)違法。故桑植縣安監(jiān)局辯稱其不是安全生產(chǎn)許可證頒證機(jī)關(guān),不是行政賠償被訴主體的觀點(diǎn)不能成立,不予采納。

        本案爭議的焦點(diǎn)問題之二是桑植縣安監(jiān)局的行政不作為行為是否侵犯了楓坪花炮廠的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。行政許可法的立法目的是為了保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序,保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止,或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的,為了公共利益的需要,行政機(jī)關(guān)可以變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。國家賠償法規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)的違法行為造成公民、法人或者其他組織財(cái)產(chǎn)損害的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。本案桑植縣安監(jiān)局在楓坪花炮廠生產(chǎn)許可期限屆滿后,不予申報(bào)續(xù)證,不予依法給予補(bǔ)償,導(dǎo)致楓坪花炮廠被迫停產(chǎn),所投入的大量資金不能得到回報(bào),故楓坪花炮廠財(cái)產(chǎn)所遭受損失與桑植縣安監(jiān)局的行政不作為具有直接的因果關(guān)系。楓坪花炮廠的訴訟請求符合國家賠償法有關(guān)行政賠償及賠償范圍的規(guī)定,應(yīng)予支持。桑植縣安監(jiān)局辯稱其沒有侵權(quán)行為,造成楓坪花炮廠財(cái)產(chǎn)損失的原因在于其自身,但沒有提交任何楓坪花炮廠對(duì)造成財(cái)產(chǎn)損失具有責(zé)任的有效證據(jù),其理由也不能成立,不予采納。

         本案爭議的焦點(diǎn)問題之三是賠償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)如何確定?！吨腥A人民共和國國家賠償法》第三十六條第(八)項(xiàng)規(guī)定：“侵犯公民、法人和其他組織財(cái)產(chǎn)權(quán)造成其他損害的,按照直接損失給予賠償?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第十五條規(guī)定：“行政許可屬于行政許可法第十二條第(二)項(xiàng)規(guī)定情形的,一般按照實(shí)際投入的損失確定補(bǔ)償數(shù)額?！北景笚髌夯ㄅ趶S的安全生產(chǎn)許可屬于行政許可法第十二條第(二)項(xiàng)規(guī)定的直接關(guān)系公共利益的特定行列的市場準(zhǔn)入行政許可。桑植縣安監(jiān)局無論是撤銷行政許可補(bǔ)償,還是行政違法賠償,都應(yīng)當(dāng)按照直接投入的損失確定賠償數(shù)額。楓坪花炮廠屬于特種行業(yè),停產(chǎn)后全部投入資產(chǎn)自許可期滿后不能再次利用,故楓坪花炮廠的直接投入損失可以參照資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告予以確認(rèn)。但對(duì)于楓坪花炮廠要求賠償經(jīng)營損失及其他投入損失等,超出行政賠償范圍,不予支持。桑植縣安監(jiān)局認(rèn)為楓坪花炮廠要求行政賠償沒有法律依據(jù),其資產(chǎn)仍然存在,沒有損失事實(shí)的觀點(diǎn),不予認(rèn)可。

         綜上所述,依據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,針對(duì)煙花爆竹類特殊生產(chǎn)企業(yè),實(shí)行的是安全生產(chǎn)許可證制度,其本質(zhì)就是行政特許經(jīng)營協(xié)議。楓坪花炮廠作為煙花類生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè),依法取得煙花爆竹安全生產(chǎn)許可證,沒有降低安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn),沒有出現(xiàn)重大安全責(zé)任事故。在特許的三年期限屆滿之前申請延期,桑植縣安監(jiān)局作為負(fù)有法定職責(zé)的初審行政機(jī)關(guān)不予答復(fù),導(dǎo)致楓坪花炮廠不能延期續(xù)證,不能合法生產(chǎn)經(jīng)營,投入的大量資金不能得到收益。楓坪花炮廠以此主張補(bǔ)償及賠償?shù)脑V訟請求符合行政許可法及國家賠償法的相關(guān)規(guī)定,應(yīng)予支持。桑植縣安監(jiān)局辯解其不是延期批準(zhǔn)機(jī)關(guān),不是補(bǔ)償或賠償義務(wù)機(jī)關(guān),對(duì)楓坪花炮廠財(cái)產(chǎn)遭受的損失沒有直接因果關(guān)系的理由與本案事實(shí)不符,于法無據(jù),不予采納。但是,楓坪花炮廠在訴訟中,沒有提供財(cái)務(wù)收支明細(xì)賬目,僅憑現(xiàn)存實(shí)物評(píng)估報(bào)告,直接損失數(shù)額無法準(zhǔn)確確認(rèn),況且,楓坪花炮廠的投入在許可期限內(nèi)亦得到了經(jīng)營利用,在續(xù)證未獲得答復(fù)的情況下,亦沒有采取有效補(bǔ)救措施,故對(duì)投入的損失應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的責(zé)任。楓坪花炮廠要求賠償經(jīng)營損失的訴訟請求不符合國家賠償法規(guī)定的賠償范圍,不予支持。以對(duì)桑植縣安監(jiān)局行政不作為行為所造成的后果予以懲戒及對(duì)楓坪花炮廠所蒙受的相關(guān)損失予以慰藉,經(jīng)合議庭討論決定,應(yīng)當(dāng)參照現(xiàn)行合法煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)關(guān)閉退出獎(jiǎng)補(bǔ)政策標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)估費(fèi)用,確認(rèn)損失數(shù)額,較為恰當(dāng)，以示行政訴訟解決實(shí)際爭議之目的,彰顯社會(huì)公平正義。據(jù)此，依法判決：—、被告桑植縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局于本判決生效之日起60日內(nèi)賠償原告桑植縣洪家關(guān)楓坪花炮廠直接損失1750000元；二、駁回原告桑植縣洪家關(guān)楓坪花炮廠其他訴訟請求。

         上訴人楓坪花炮廠上訴稱：上訴人就訴桑植縣安監(jiān)局行政賠償一案，已由桑植縣人民法院(2017)湘0822行賠初3號(hào)《行政賠償判決書》作出了判決，上訴人對(duì)該行政賠償判決所查明認(rèn)定的本案事實(shí)不提出異議。但對(duì)“桑植縣安監(jiān)局賠償楓坪花炮廠直接損失1750000元”的判決有異議，因?yàn)樵撆袥Q沒有按照本案的《行政賠償判決書》所認(rèn)定的事實(shí)，沒有依據(jù)本案適用的法律和相關(guān)的司法解釋的“直接損失”，判決本案的行政賠償數(shù)額。

         桑植縣安監(jiān)局是本案的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，這是無可非議的。關(guān)于桑植縣安監(jiān)局的“行政不作為違法”案，已經(jīng)桑植縣人民法院和張家界市中級(jí)人民法院兩級(jí)審理并判決確認(rèn)。但桑植縣安監(jiān)局不服張家界市中級(jí)人民法院的終審判決，向湖南省高級(jí)人民法院申請?jiān)賹彛鲜「呒?jí)人民法院作出了（2016)湘行申75號(hào)《行政裁定書》，該再審的《行政裁定書》進(jìn)一步確認(rèn)“被申請人依法在其《安全生產(chǎn)許可證》的期滿前三個(gè)月內(nèi)，向申請人遞交延期申請書面報(bào)告。申請人桑植縣安監(jiān)局收到申請后，未依法及時(shí)履行其相關(guān)職責(zé)將被申請人的延期申請材料簽署意見并向上級(jí)呈報(bào)，屬于行政不作為違法”。據(jù)此，湖南省高級(jí)人民法院的該《行政裁定書》作出了“駁回桑植縣安監(jiān)局的再審申請”的行政裁決。

         桑植縣安監(jiān)局的行政不作為的違法行為，導(dǎo)致上訴人被迫停產(chǎn)，雖然“安全生產(chǎn)許可證期限內(nèi)亦得到了經(jīng)營利用”，但僅僅只是生產(chǎn)經(jīng)營三年，故上訴人所投入的大量資金辦廠,不能得到回報(bào)。而且所建的廠區(qū)、廠房及設(shè)備不能再利用、再生產(chǎn)，致上訴人的財(cái)產(chǎn)遭受巨大損失。上訴人是依據(jù)國家賠償法的規(guī)定申請行政賠償?shù)摹屹r償法第三十六條第（八）項(xiàng)明確規(guī)定，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。據(jù)此，應(yīng)依照最高人民法院《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第十五條關(guān)于“行政許可屬于行政許可法第十二條第（二）項(xiàng)規(guī)定情形的，一般按照實(shí)際投入的損失確定賠償數(shù)額”的規(guī)定，確定上訴人楓坪花炮廠的直接損失。上訴人的實(shí)際投入，包括征用土地、修建廠房及工作、生活房屋、修建公路、水塔、消防池、護(hù)坎等構(gòu)筑物和高壓電線等設(shè)備及租用房屋等等。經(jīng)評(píng)估，上訴人“資產(chǎn)損失價(jià)值評(píng)估原值為3045900元”，這就是上訴人為建廠、擴(kuò)廠并生產(chǎn)經(jīng)營的實(shí)際投入。上訴人是生產(chǎn)經(jīng)營煙花爆竹的特種行業(yè)，其廠區(qū)、廠房建設(shè)有其特殊性。上訴人的廠址是經(jīng)市、縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門定址的，其廠址偏僻，在山凹之中，且廠區(qū)、廠房建設(shè)也有其特殊性。所以上訴人的實(shí)際投入3045930元，就是直接損失。上訴人是一個(gè)有“煙花生產(chǎn)線”、“爆竹生產(chǎn)線”和“亮珠藥物引線生產(chǎn)線”等三條生產(chǎn)線的花炮生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，依據(jù)湖南省財(cái)政廳、湖南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局聯(lián)合下達(dá)的《湖南省落后煙花爆竹企業(yè)退出獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》的文件規(guī)定，上訴人是能夠完全享有并獲得湖南省落后煙花爆竹企業(yè)退出的獎(jiǎng)補(bǔ)金195萬元的，這筆獎(jiǎng)補(bǔ)金是上訴人應(yīng)該得到的，但因?yàn)槭巧Ｖ部h安監(jiān)局的行政不作為違法，導(dǎo)致上訴人不能獲得獎(jiǎng)補(bǔ)金195萬元，故這也是上訴人的直接損失。鑒于桑植縣安監(jiān)局在一審期間，對(duì)上訴人的資產(chǎn)損失評(píng)估沒有申請重新鑒定，一審法院也已認(rèn)定了湖南德源資產(chǎn)評(píng)估有限責(zé)任公司就本案的湘德源張?jiān)u字（2017)第6023號(hào)《擬確定桑植縣洪家關(guān)楓坪花炮廠資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估報(bào)告書》。故該評(píng)估費(fèi)3萬元，也應(yīng)由桑植縣安監(jiān)局支付。綜上，上訴人楓坪花炮廠的直接損失共計(jì)人民幣5025900元。一審法院就本案只判決桑植縣安監(jiān)局賠償上訴人175萬元，判決不公。請求二審法院依法判決撤銷湖南省桑植縣人民法院（2017）湘0822行賠初3號(hào)行政賠償判決，并判決桑植縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局給上訴人行政賠償直接損失5025900元。

         上訴人桑植縣應(yīng)急管理局上訴稱：桑植縣人民法院（2017)湘0822行賠初3號(hào)行政賠償判決認(rèn)定事實(shí)、適用法律以及判決結(jié)果錯(cuò)誤，程序違法。判決確定的賠償標(biāo)準(zhǔn)沒有法律依據(jù)，判決上訴人承擔(dān)賠償責(zé)任證據(jù)不足、事實(shí)不清。

          一、楓坪花炮廠的起訴屬于重復(fù)起訴，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以駁回。被上訴人就本案于2016年4月11日，向原審法院提起訴訟，原審法院受理后，楓坪花炮廠以“需要補(bǔ)充證據(jù)”為由申請撤回起訴，后經(jīng)原審法院裁定準(zhǔn)許撤訴。原審法院作出裁定后，楓坪花炮廠于2016年8月30日又以同一事實(shí)與理由再次提起訴訟，原審法院受理后，依法駁回了楓坪花炮廠的起訴。2017年11月13日，楓坪花炮廠在沒有合法有效的證據(jù)的前提下，再次以同一事實(shí)與理由向原審法院提起訴訟，該訴訟行為，屬典型的重復(fù)起訴。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第(七）項(xiàng)的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)依法駁回楓坪花炮廠的起訴。

          二、楓坪花炮廠所提之訴及原審法院所作判決程序錯(cuò)誤。根據(jù)《中華人民共和國行政賠償法》第九條第二款的規(guī)定：“賠償請求人要求賠償，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，也可以在申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟時(shí)一并提出”。截至今日，楓坪花炮廠并沒有向上訴人提出任何賠償請求，也沒在行政不作為違法案件中一并提出賠償請求。故上訴人認(rèn)為，楓坪花炮廠所提之訴和原審法院的判決均屬程序違法。

           三、本案楓坪花炮廠所提之訴沒有事實(shí)與法律依據(jù)。1.原審法院依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第四條“行政許可依法須經(jīng)下級(jí)行政機(jī)關(guān)或者管理公共事務(wù)的組織初步審查并上報(bào)，當(dāng)事人對(duì)不予初步審查或者不予上報(bào)不服提起訴訟的，以下級(jí)行政機(jī)關(guān)或者管理公共事務(wù)的組織為被告”認(rèn)定：“本案被告（上訴人）作為桑植縣轄區(qū)范圍內(nèi)煙花爆竹安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，具有接受原告（被上訴人）安全生產(chǎn)許可證延期申請并進(jìn)行初審上報(bào)的法定職責(zé)，而被告（上訴人）不予答復(fù)，不予上報(bào)的行政不作為已經(jīng)人民法院終審判決確認(rèn)違法”。從而認(rèn)定上訴人系本案行政賠償?shù)谋辉V主體，顯屬錯(cuò)誤，該條明確規(guī)定是“依法須經(jīng)”，強(qiáng)調(diào)的是依照法律法規(guī)規(guī)定必須由下級(jí)機(jī)關(guān)審查，而我國所有法律法規(guī)中，尚無煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)辦理安全生產(chǎn)許可證續(xù)期手續(xù)必須由下級(jí)安監(jiān)部門審查的法律規(guī)定，一審法院的這一認(rèn)定牽強(qiáng)附會(huì)，缺乏法律依據(jù)。安全生產(chǎn)許可證的續(xù)期屬行政許可范疇。根據(jù)行政許可法定原則的要求，具體體現(xiàn)在設(shè)定行政許可的事項(xiàng)和范圍法定、設(shè)定和實(shí)施的主體法定、設(shè)定的權(quán)限法定、設(shè)定和實(shí)施的程序法定。行政許可的設(shè)定權(quán)屬于國家權(quán)力中的立法權(quán)，只能由全國人民代表大會(huì)通過行使立法權(quán)制定法律的方式行使。根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第十五條第一款：本法第十二條所列事項(xiàng)，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可”及第十七條：“除本法第十四條、第十五條規(guī)定的外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可”的規(guī)定，設(shè)定行政許可應(yīng)由法律，行政法規(guī)，地方性法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的地方人民政府規(guī)章設(shè)定。原確認(rèn)違法判決認(rèn)定的內(nèi)容完全來源于《湖南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局關(guān)于做好新一輪煙花爆竹安全生產(chǎn)許可證工作的通知》（湘安監(jiān)煙花（2007〕164號(hào)）由省安監(jiān)局煙花爆竹管理處下發(fā)的一份規(guī)范性文件，況且該文件系行政機(jī)關(guān)內(nèi)部部署階段性工作的內(nèi)部文件，不能作為上訴人法定職權(quán)與職責(zé)的來源依據(jù)。該文件產(chǎn)生的法律關(guān)系或法律后果僅限于行政委托，而行政委托并不發(fā)生職權(quán)職責(zé)、法律后果、及行政主體資格的轉(zhuǎn)移。因此，上訴人認(rèn)為，原審法院認(rèn)定上訴人作為桑植縣轄區(qū)范圍內(nèi)煙花爆竹安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，具有接受被上訴人安全生產(chǎn)許可證延期申請并進(jìn)行初審上報(bào)的法定職責(zé)，違背了行政機(jī)關(guān)職權(quán)法定基本原則，該認(rèn)定缺乏法律依據(jù)。2．楓坪花炮廠所提之訴，訴訟主體錯(cuò)誤。上訴人對(duì)楓坪花炮廠安全生產(chǎn)許可證延期申請進(jìn)行初審上報(bào)沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的授權(quán)?！逗鲜“踩a(chǎn)監(jiān)督管理局關(guān)于做好新一輪煙花爆竹安全生產(chǎn)許可證工作的通知》（湘安監(jiān)煙花(2007)164號(hào)）系省安監(jiān)局下設(shè)部門的規(guī)范性文件，其本身無權(quán)設(shè)定行政許可事項(xiàng)。該文件僅限于行政委托，根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第二十四條、《中華人民共和國國家賠償法》第七條第四款的規(guī)定，上訴人并不能因該行政委托行為而取得法定的行政許可主體資格，其行為后果應(yīng)由委托機(jī)關(guān)即湖南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局承擔(dān)。如果楓坪花炮廠認(rèn)為上訴人的行為對(duì)其造成了損失且其行為與損失之間具有法律上的因果關(guān)系，其訴訟主體也應(yīng)是湖南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局而非本案上訴人。

          四、楓坪花炮廠列舉的損失不屬于《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條第八項(xiàng)規(guī)定的賠償范圍且列舉的損失與上訴人的行為之間不具有法律上的因果關(guān)系。根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第五十條第一款的規(guī)定，被許可人需要延續(xù)行政許可有效期限的，應(yīng)當(dāng)在期滿三十日前向作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出申請。但法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。結(jié)合國務(wù)院頒布實(shí)施的行政法規(guī)《安全生產(chǎn)許可證條例》第九條、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局頒布實(shí)施的行政規(guī)章《煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》第三十條、三十一條、三十二條、三十三條的規(guī)定，均沒有授權(quán)上訴人具有接受被上訴人安全生產(chǎn)許可證延期申請并進(jìn)行初審上報(bào)的法定職責(zé)。由此可見，楓坪花炮廠安全生產(chǎn)許可證未得到續(xù)期，完全是自身怠于行使續(xù)期申請權(quán)的結(jié)果，并不是上訴人的行為所導(dǎo)致。

          上訴人在2013年再次就楓坪花炮廠辦理安全生產(chǎn)許可證延續(xù)手續(xù)召開了協(xié)調(diào)會(huì)，明確同意楓坪花炮廠在符合法律法規(guī)規(guī)定的條件下，可以申辦安全生產(chǎn)許可證延續(xù)手續(xù)，同時(shí)給楓坪花炮廠下達(dá)了限期整改指令書。張家界市中級(jí)人民法院作出的終審判決與楓坪花炮廠安全生產(chǎn)許可證未得到續(xù)期以及楓坪花炮廠訴訟列舉的損失之間無關(guān)聯(lián)性，上訴人的行為與楓坪花炮廠列舉的各項(xiàng)損失之間并不具有法律上的因果關(guān)系。而且，楓坪花炮廠列舉的相關(guān)損失均不屬于國家賠償法規(guī)定的直接經(jīng)濟(jì)損失，不屬于國家賠償范圍。

           五、原審法院判決確定的賠償標(biāo)準(zhǔn)無法律依據(jù)，適用湘財(cái)企（2016〕14號(hào)文件嚴(yán)重錯(cuò)誤。原審法院在本院認(rèn)為中稱：“原告在訴訟中，沒有提供財(cái)務(wù)收支明細(xì)在目，實(shí)際投入資金及土地面積不盡一致，僅憑現(xiàn)存實(shí)物評(píng)估報(bào)告，直接損失數(shù)額無法準(zhǔn)確確認(rèn)，況且，原告的投入在許可期限內(nèi)亦得到了經(jīng)營利用，在續(xù)證未獲得答復(fù)的情況下，亦沒有采取有效補(bǔ)救措施，故對(duì)投入的損失應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的責(zé)任。原告要求賠償經(jīng)營損失的訴訟請求不符合國家賠償法的賠償范圍，本院不予支持。以對(duì)被告行政不作為行為所造成的后果予以懲戒及對(duì)原告所蒙受的相關(guān)損失予以慰藉，經(jīng)合議庭討論決定，應(yīng)當(dāng)參照現(xiàn)行合法煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)關(guān)閉退出獎(jiǎng)補(bǔ)政策，確認(rèn)原告損失數(shù)額，較為恰當(dāng)?！痹撜J(rèn)定與判決結(jié)果自相矛盾，嚴(yán)重錯(cuò)誤。一是根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十七條的規(guī)定，在行政賠償訴訟中，證明因受被訴行政行為侵害而造成損失事實(shí)方面的舉證責(zé)任應(yīng)由原告（被上訴人）承擔(dān)，通過上述原審法院的認(rèn)定中不難看出，楓坪花炮廠對(duì)其損失方面并沒有提交合法有效的證據(jù)加以證實(shí)，直接損失數(shù)額無法確定，理應(yīng)承擔(dān)舉證不利的法律后果。二是《湖南省財(cái)政廳湖南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局關(guān)于印發(fā)湖南省落后煙花爆竹企業(yè)退出獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法的通知》（湘財(cái)企（2016〕14號(hào)）明確規(guī)定了獎(jiǎng)補(bǔ)資金性質(zhì)、獎(jiǎng)補(bǔ)范圍、獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)以及獎(jiǎng)補(bǔ)程序，被上訴人明顯不符合文件規(guī)定要求。三是原審法院參照的獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重錯(cuò)誤。楓坪花炮廠的生產(chǎn)設(shè)計(jì)只有一條生產(chǎn)線，實(shí)際也只有一條生產(chǎn)線，按照湘財(cái)企(2016)14號(hào)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，不能享受175萬元的獎(jiǎng)補(bǔ)資金。故原審法院參照上述文件判決上訴人承擔(dān)賠償責(zé)任，事實(shí)不清、證據(jù)不足，判決結(jié)果于法無據(jù)，嚴(yán)重錯(cuò)誤。

           六、原審判決適用法律錯(cuò)誤。原審人民法院適用《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第四條、第十五條的規(guī)定判決上訴人承擔(dān)賠償責(zé)任，屬適用法律錯(cuò)誤。我國《行政許可法》、《安全生產(chǎn)許可證條例》、《煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》均沒有授權(quán)上訴人具有接受被上訴人安全生產(chǎn)許可證延期申請并進(jìn)行初審上報(bào)的法定職責(zé)。而原審法院認(rèn)定上訴人具有接受申請并進(jìn)行初審上報(bào)的法定職責(zé)的唯一依據(jù)為《湖南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局關(guān)于做好新一輪煙花爆竹安全生產(chǎn)許可證工作的通知》（湘安監(jiān)煙花（2007〕164號(hào)）。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十三條第一款：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件”。第三款：“人民法院審理行政案件，參照規(guī)章”。該通知系省安監(jiān)局下設(shè)部門的規(guī)范性文件，不屬于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方人民政府規(guī)章的范疇。而原審法院牽強(qiáng)附會(huì)的加以適用并認(rèn)定上訴人系本案行政賠償訴訟的被訴主體，顯然，屬適用法律錯(cuò)誤。

        在行政賠償訴訟中，無論是《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條第八項(xiàng)還是《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第十五條均規(guī)定的損失為直接損失或?qū)嶋H損失。但一審法院的判決結(jié)果參照的卻是煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)關(guān)閉退出獎(jiǎng)補(bǔ)政策。故上訴人認(rèn)為，原審法院的這一判決結(jié)果有違我國訴訟法確立“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的法定原則和司法理念。

         綜上所述：上訴人認(rèn)為，原審法院作出的湖南省桑植縣人民法院（2017)湘0822行賠初3號(hào)《行政賠償判決書》認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足、適用法律及判決結(jié)果錯(cuò)誤，判決上訴人承擔(dān)賠償責(zé)任無事實(shí)與法律依據(jù)且程序錯(cuò)誤。為此，為彰顯司法審判的公信力，維護(hù)行政機(jī)關(guān)權(quán)威性，現(xiàn)依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十五條之規(guī)定，特依法提起上訴，請求二審法院撤銷湖南省桑植縣人民法院（2017）湘0822行賠初3號(hào)行政賠償判決，裁定駁回楓坪花炮廠的起訴。

         本院二審中，對(duì)原一審提交的證據(jù)進(jìn)行了重新質(zhì)證，雙方當(dāng)事人均表示所提交的證據(jù)與原告提交的證據(jù)相同，二審質(zhì)證意見與一審質(zhì)證意見一致，雙方均未提交新的證據(jù)。根據(jù)雙方當(dāng)事人原審提交并經(jīng)質(zhì)證的證據(jù)以及張家界市人民政府發(fā)布的有關(guān)規(guī)范性文件，本院另外查明以下事實(shí)：

          一、2005年12月30日，桑植縣工商行政管理局為楓坪花炮廠核發(fā)《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》，經(jīng)營范圍為：主營煙花類、爆竹類；爆竹類（B、C級(jí)）、組合煙花類（B、C級(jí)）生產(chǎn)、銷售。有效期為2005年12月30日至2008年10月21日。

          二、2005年6月，瀏陽華泰煙花爆竹安全評(píng)估有限公司對(duì)洪家關(guān)鞭炮廠煙花爆竹專項(xiàng)安全現(xiàn)狀評(píng)估報(bào)告（以下簡稱《安全現(xiàn)狀評(píng)估報(bào)告》）第6頁企業(yè)基本情況，第45頁廠房安全使用表載明，建廠時(shí)間1998年10月，廠房占地面積100畝，從業(yè)人員70人（包括技術(shù)人員7人，專用安全管理人員2人）固定資產(chǎn)總值20萬元，產(chǎn)品分類為組合煙花類、爆竹類。工房57棟。分別為：1.成品庫84㎡；2.紙庫60㎡，3.卷筒車間60㎡，4.成箱間60㎡，5.筒子庫60㎡，6.打泥頭間12㎡，7.筒子庫60㎡，8.包裝車間40㎡，9.包裝收發(fā)20㎡，10.褙皮車間60㎡，11.褙皮收發(fā)20㎡，12.組裝車間60㎡，13.組裝收發(fā)20㎡，14.組裝車間60㎡，15.組裝收發(fā)20㎡，16.糊球車間60㎡，17.半成品中轉(zhuǎn)20㎡，18.化工原料庫22㎡，19.粉碎間12㎡，20.配料間12㎡，21.藥混合6㎡，22.藥物中轉(zhuǎn)6㎡，23.裝藥間12㎡，24.藥餅中轉(zhuǎn)9㎡，25.插引車間30㎡，26.插引中轉(zhuǎn)12㎡，27.封口間18㎡，28.引中轉(zhuǎn)6㎡，29.切引間12㎡，30.引庫6㎡，31.藥建中轉(zhuǎn)9㎡，32.造粒間15㎡，33造粒中轉(zhuǎn)6㎡，34.篩選間6㎡，35.散熱間20㎡，36.空餅庫12㎡，37.半成品庫40㎡，38.結(jié)鞭車間72㎡，39.結(jié)鞭收發(fā)20㎡，40.包裝車間40㎡，41.成品庫84㎡，42.藥庫12㎡，43.配料12㎡，44.藥混合6㎡，45.裝藥6㎡，46.裝藥6㎡，47.裝藥6㎡，48.藥洞1㎡，49.裝藥6㎡，50.裝藥6㎡，51.半成品庫30㎡，52.藥洞1㎡，53.組裝裝藥12㎡，54.藥洞1㎡，55.藥洞1㎡，56.辦公室48㎡，57.更衣間20㎡。

          三、2014年5月29日，楓坪花炮廠和官地坪鞭炮廠兩家企業(yè)聯(lián)合張家界市人民政府領(lǐng)導(dǎo)提交《關(guān)于桑植縣安監(jiān)局濫用職權(quán)違法行政的情況反映及要求辦理安全生產(chǎn)許可證延續(xù)手續(xù)和給予國家賠償?shù)那缶葓?bào)告》（以上簡稱《求救報(bào)告》），該報(bào)告信訪批示件終中兩家企業(yè)自述：楓坪花炮廠，1989年成立，1995、2005年兩次遷址，占地220畝，投資189萬多元，建廠房83棟。官地坪鞭炮廠1987年成立，2005年遷址，占地125.08畝，建廠房34棟。

           四、湖南德源資產(chǎn)評(píng)估有限責(zé)任公司于2017年10月19日出具的《評(píng)估報(bào)告》中，對(duì)磚木結(jié)構(gòu)房屋及構(gòu)筑物的評(píng)估單價(jià)為900/㎡。2016年10月，與桑植縣臨近的慈利縣實(shí)施煙花爆竹企業(yè)整體退出驗(yàn)收時(shí)，湖南志成房屋地產(chǎn)評(píng)估有限公司對(duì)張家界五雷山煙花爆竹有限公司資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，磚木機(jī)構(gòu)房屋重置單價(jià)為500元/㎡。2007年10月16日，張家界市人民政府發(fā)布《張家界市集體土地上房屋拆遷安置辦法》（市政府令34號(hào)），附表2確定磚木結(jié)構(gòu)房屋拆遷最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為350/㎡（含裝修）。2013年3月23日，張家界市人民政府發(fā)布《張家界市集體土地征收及房屋拆遷安置辦法》（市政府令43號(hào)）附表2確定磚木結(jié)構(gòu)房屋拆遷最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為700元/㎡（含裝修）。2018年6月5日，張家界市人民政府發(fā)布《張家界市集體土地征收及其房屋拆遷安置辦法》<張政發(fā)【2018】7號(hào)>，附表2-2確定磚木機(jī)構(gòu)房屋拆遷最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為900元/㎡（含裝修）。

          五、因機(jī)構(gòu)改革，桑植縣安監(jiān)局職能已并入桑植縣應(yīng)急管理局，桑植縣應(yīng)急管理局是桑植縣機(jī)構(gòu)改革新組建的政府部門，2019年3月14日正式掛牌成立。

本院查明的其他事實(shí)與原審查明的事實(shí)一致。

          本院認(rèn)為，基于兩上訴人的上訴請求以及二審查明的事實(shí)，本案爭議的焦點(diǎn)問題為：1.楓坪花炮廠所稱經(jīng)濟(jì)損失是否與原桑植縣安監(jiān)局的違法行為存在因果關(guān)系。2.楓坪花炮廠因違法行政行為造成的經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額如何確定。

          一、關(guān)于本案違法行政行為與經(jīng)濟(jì)損失的因果關(guān)系問題。本案為單獨(dú)提起的行政賠償訴訟，與本案有關(guān)的行政行為違法確認(rèn)訴訟，先后經(jīng)過一審、二審、再審審查程序，已有桑植縣人民法院（2015）桑法行初字第40號(hào)行政判決，張家界市中院（2015）張中行終字第94號(hào)行政判決、湖南省高級(jí)人民法院（2016）湘行申75號(hào)行政裁定，確認(rèn)被訴行政行為違法。楓坪花炮廠因原桑植縣安監(jiān)局的違法行政行為停產(chǎn)停業(yè)直至最后被迫關(guān)閉，造成廠房、設(shè)備、設(shè)施閑置、半成品、原材料等損失，其損失與原桑植縣安監(jiān)局的違法行政行為存在因果關(guān)系。根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第四條、第七條第一款的規(guī)定，原桑植縣安監(jiān)局因違法行政行為造成楓坪花炮廠經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)予賠償。原桑植縣安監(jiān)局的行政行為于2015年11月24日被確認(rèn)違法后，楓坪花炮廠于2015年12月28日向原桑植縣安監(jiān)局提出行政賠償請求，原桑植縣安監(jiān)局不予答復(fù)，拒絕賠償，楓坪花炮廠向人民法院提起行政賠償訴訟，其主張賠償?shù)脑V訟請求和訴訟程序均符合《中華人民共和國行政訴訟法》及《中華人民共和國國家賠償法》的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)予支持。上訴人桑植縣應(yīng)急管理局上訴稱，原行政行為違法確認(rèn)案件一、二審和原賠償案件一審認(rèn)定原桑植縣安監(jiān)局具有接受安全生產(chǎn)許可證延期申請并進(jìn)行初審上報(bào)的法定職責(zé)，違背了行政機(jī)關(guān)職權(quán)法定職責(zé)；認(rèn)定原桑植縣安監(jiān)局系本案行政賠償責(zé)任主體，顯屬適用法律錯(cuò)誤；在違法確認(rèn)和賠償程序中，上訴人均要求對(duì)湖南省安監(jiān)局《關(guān)于做好新一輪煙花爆竹安全生產(chǎn)許可證工作的通知》進(jìn)行合法審查，但原一、二審法院均未啟動(dòng)審查程序，屬程序違法。因本案為單獨(dú)提起的行政訴訟賠償案件，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第二十九條“人民法院審理行政賠償案件，就當(dāng)事人之間的行政賠償爭議進(jìn)行審理與裁判”的規(guī)定，原桑植縣安監(jiān)局的違法行政行為已被生效判決所羈束，行政賠償訴訟原審判決據(jù)此認(rèn)定原桑植縣安監(jiān)局為賠償主體，并無不當(dāng)；與本案有關(guān)的行政行為違法確認(rèn)訴訟中，是否對(duì)相關(guān)文件進(jìn)行合法性審查，不屬于本案賠償訴訟審查的范圍；本案賠償訴訟應(yīng)依據(jù)行政行為違法確認(rèn)訴訟中的生效判決，就賠償問題進(jìn)行審理，涉及行政行為是否違法的相關(guān)文件不屬于本案賠償訴訟審查范圍。因此，桑植縣應(yīng)急管理局上述上訴請求，沒有法律依據(jù)，本院不予支持。

         應(yīng)當(dāng)指出的是，由于公權(quán)和私權(quán)的不同屬性及特征，對(duì)于公民、法人等市場主體來說“法無禁止即自由”，市場主體可以在不違背法律、法規(guī)的前提下，合理利用規(guī)則，追求其自身合法利益。而對(duì)于行政公權(quán)力來說“法無授權(quán)即禁止”，行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格依照法律、法規(guī)明確授權(quán)謹(jǐn)慎行使手中權(quán)力，要尊重和維護(hù)市場主體的合法權(quán)益，不得通過規(guī)避有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)定來損害市場主體的權(quán)力。各地對(duì)煙花爆竹等高危行業(yè)、企業(yè)進(jìn)行的整頓和退出工作，是保證相關(guān)行業(yè)安全健康發(fā)展、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的必要措施。張家界市作為全國最重要的旅游城市之一，煙花爆竹企業(yè)整體退出屬于產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整范疇，符合當(dāng)?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃，符合當(dāng)?shù)毓怖妗?duì)當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)及安監(jiān)部門依法關(guān)停高危、污染煙花鞭炮企業(yè)的行政行為，人民法院應(yīng)當(dāng)予以支持。但是，行政機(jī)關(guān)及安監(jiān)部門應(yīng)該嚴(yán)格按照規(guī)范要求和標(biāo)準(zhǔn)開展整頓、退出工作，要采取合法方式，合理引導(dǎo)，做好企業(yè)退出中的原材料處理、資產(chǎn)處置、土地復(fù)墾及生產(chǎn)轉(zhuǎn)型中的配套補(bǔ)償、獎(jiǎng)勵(lì)以及政策資金扶持等方面工作，妥善解決好退出企業(yè)的困難和合理需求，依法維護(hù)企業(yè)的合法利益，不得通過規(guī)避有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)定來損害煙花鞭炮生產(chǎn)企業(yè)的權(quán)利。原桑植縣安監(jiān)局根據(jù)當(dāng)?shù)卣畷?huì)議紀(jì)要的要求，通過規(guī)避省、市安監(jiān)部門實(shí)施煙花爆竹安全生產(chǎn)許可的程序規(guī)定，采取拖延不報(bào)再責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等簡單粗暴的處置方式，致使楓坪花炮廠無法繼續(xù)取得安全生產(chǎn)許可資格而被迫關(guān)閉。原桑植縣安監(jiān)局的上述行為超出了法律、法規(guī)的授權(quán)范疇，違背了行政機(jī)關(guān)“法無授權(quán)禁止”的法治理念，也違背了行政機(jī)關(guān)依法行政、合理行政、誠實(shí)守信原則，實(shí)質(zhì)上也是超越職權(quán)、濫用職權(quán)的違法行為，損害了楓坪花炮廠的合法利益，因此而造成的損失，應(yīng)予賠償。

          二、關(guān)于本案經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額如何確定的問題。本案楓坪花炮廠提出賠償?shù)闹饕罁?jù)為湖南德源資產(chǎn)評(píng)估有限責(zé)任公司出具的《評(píng)估報(bào)告》，本院對(duì)《評(píng)估報(bào)告》進(jìn)行了全面審查。其一,《評(píng)估報(bào)告》是楓坪花炮廠自行委托評(píng)估,不屬于人民法院委托進(jìn)行的司法鑒定,評(píng)估所依據(jù)的材料并未經(jīng)質(zhì)證,只能作為楓坪花炮廠提交的證據(jù)材料進(jìn)行審查。其二，《評(píng)估報(bào)告》房屋及構(gòu)筑物部分評(píng)估不屬實(shí)。房屋構(gòu)筑物清查評(píng)估明細(xì)表載明，有工房129棟，磚木機(jī)構(gòu)，建成年月為2005年6月30日，評(píng)估單價(jià)為900/㎡。經(jīng)查，2005年6月瀏陽華泰煙花爆竹安全評(píng)估有限公司《安全現(xiàn)狀評(píng)估報(bào)告》載明工房57棟，與《評(píng)估報(bào)告》的129棟工房進(jìn)行對(duì)照，1-57棟基本重合，考慮到原有廠房使用及生產(chǎn)活動(dòng)的連續(xù)性，可以判定至少上述57棟工房建于2005年6月30日之前，《評(píng)估報(bào)告》以2005年6月30日為建設(shè)時(shí)間對(duì)1-57棟工房進(jìn)行評(píng)估，明顯與實(shí)際情況不符。對(duì)照五雷山煙花爆竹有限公司工房500元/㎡的評(píng)估價(jià)以及張家界市2008年、2013年和2018年集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，《評(píng)估報(bào)告》將2005年和2005年前建設(shè)的磚木機(jī)構(gòu)廠房按照900元/㎡評(píng)估實(shí)際投入價(jià)值，估價(jià)過高。綜合上述原因，《評(píng)估報(bào)告》的主要評(píng)估內(nèi)容不符合證據(jù)的真實(shí)性、合理性要求，無法真實(shí)反映楓坪花炮廠的實(shí)際投入價(jià)值，本院不予采信。

          本案楓坪花炮廠單獨(dú)提起行政賠償訴訟應(yīng)根據(jù)《行政訴訟法》第三十八條第二款“在行政賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣?原告應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為造成的損害提供證據(jù)”的規(guī)定,對(duì)遭受的損失進(jìn)舉證。楓坪花炮廠提交證明其經(jīng)濟(jì)損失的《評(píng)估報(bào)告》,因不符合證據(jù)的真實(shí)性、合法性要求，不得作為確定其經(jīng)濟(jì)損失的依據(jù)，其經(jīng)濟(jì)損失無法確定,應(yīng)承擔(dān)舉證不能的法律后果。但是,鑒于該廠已停產(chǎn)多年，當(dāng)時(shí)的原材料、半成品已經(jīng)流失或處置,原有廠房年久失修已有大面積毀損,機(jī)器設(shè)備、設(shè)施、原材料已不存在,楓坪花炮廠再次舉證證明其損失的可能性已不復(fù)存在,本案二審程序中委托司法鑒定對(duì)其損失進(jìn)行評(píng)估已無可能。為保障企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者的合法權(quán)益,對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為進(jìn)行懲戒,促使行政機(jī)關(guān)依法行政,本案應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十八條“因行政機(jī)關(guān)不履行、拖延履行法定職責(zé),致使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益遭受損害的,人民法院應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。在確定賠償數(shù)額時(shí),應(yīng)當(dāng)考慮違法行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素”的規(guī)定,針對(duì)楓坪花炮廠的實(shí)際建設(shè)、經(jīng)營情況及賠償請求,參照湖南省有關(guān)煙花爆竹企業(yè)整體退出的相關(guān)文件,就其直接損失進(jìn)行綜合考量,酌情處理,依法作出賠償判決。同時(shí),本案在確定直接損失時(shí),還應(yīng)審查該廠在失去生產(chǎn)許可資格停產(chǎn)停業(yè)后,是否積極采取措施減少損失,對(duì)于因沒有積極采取措施而擴(kuò)大的損失以及未來可得利益的損失,不屬于應(yīng)予國家賠償?shù)膿p失,應(yīng)不予賠償。按照上述裁量原則,本案楓坪花炮廠的損失項(xiàng)目及數(shù)額計(jì)算如下:

         1.固定資產(chǎn)損失。煙花鞭炮生產(chǎn)屬于特種高危行業(yè),因安生產(chǎn)需要,楓坪花炮廠建于偏遠(yuǎn)荒蕪之處,被迫停產(chǎn)后其固定資產(chǎn)無法再次利用,也無法進(jìn)行相應(yīng)處置,固定資產(chǎn)損失屬于應(yīng)予賠償?shù)闹苯訐p失。其一,2005年6月桑植縣官地坪鞭炮廠安全現(xiàn)狀評(píng)價(jià)報(bào)告載明，廠住占地面積72畝，廠房27棟，其固定資產(chǎn)為92萬元。該報(bào)告后來經(jīng)過省、市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門審查,并經(jīng)原審質(zhì)證,內(nèi)容客觀真實(shí)。省院再審判決據(jù)此認(rèn)定官地坪鞭炮廠2005年申請生產(chǎn)許可時(shí)的固定資產(chǎn)規(guī)模約92萬元左右。2005年6月楓坪花炮廠安全現(xiàn)狀評(píng)估報(bào)告載明，其固定資產(chǎn)為20萬元，但廠區(qū)占地面積100畝，廠房57棟，相比官地坪鞭炮廠的規(guī)模可以認(rèn)定楓坪花炮廠2005年申請生產(chǎn)許可證時(shí)的規(guī)定資產(chǎn)超過92萬元。其二《安全現(xiàn)狀評(píng)價(jià)報(bào)告》與《評(píng)估報(bào)告》中所記載的規(guī)定資產(chǎn)項(xiàng)目以及《求救報(bào)告》自述的固定資產(chǎn)數(shù)量存在一定差異,說明該花炮廠在三年持續(xù)經(jīng)營期間存在擴(kuò)大生產(chǎn)的情形,考慮到該廠為擴(kuò)大生產(chǎn)增加固定資產(chǎn)投資以及固定資產(chǎn)生產(chǎn)性損耗,該廠停產(chǎn)停業(yè)時(shí)的實(shí)際固定資產(chǎn)價(jià)值應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于2005年6月的92萬元。其三,兩家煙花企業(yè)聯(lián)合提交《求救報(bào)告》所自述的企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模為:楓坪花炮廠占地220畝,投資189萬多元,廠房83棟；官地坪鞭炮廠占地125.08畝，建廠房34棟。楓坪花炮廠的投資規(guī)模是桑植縣官地坪鞭炮廠的2倍，可以確定楓坪花炮廠的投資規(guī)模應(yīng)在180萬元左右。最后,湖南省財(cái)政廳、湖南省安監(jiān)局關(guān)于印發(fā)《湖南省落后煙花爆竹企業(yè)退出獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法的通知》確定煙花企業(yè)最高115萬元/家爆竹企業(yè)最高57萬元/家的省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn),該獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)較為客觀，符合本省煙花企業(yè)實(shí)際情況。楓坪花炮廠名為鞭炮廠，實(shí)際為煙花企業(yè)，擁有煙花和爆竹兩條生產(chǎn)線，可以參照煙花企業(yè)退出時(shí)最高115萬元/家爆竹企業(yè)退出時(shí)最高57萬元/家的省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)其資產(chǎn)規(guī)模。根據(jù)上述分析論證,本院綜合考量實(shí)際情況及各類因素,確定楓坪花炮廠固定資產(chǎn)損失為172萬元。

          2.關(guān)于楓坪花炮廠的其他賠償請求問題。關(guān)于請求賠償投資辦廠的設(shè)備損失85900元，原材料損失20萬元及房屋租賃費(fèi)用366400元的賠償請求,雖然該廠提供了相關(guān)數(shù)據(jù),但并未提供相應(yīng)證據(jù)予以佐證,對(duì)上述損失尚未完成舉證責(zé)任,可在完善證據(jù)后再行提起訴訟尋求救濟(jì)。關(guān)于土地租金、資產(chǎn)評(píng)估費(fèi),不屬于國家賠償?shù)闹苯訐p失,本院不予支持。關(guān)于必得收益獎(jiǎng)補(bǔ)獎(jiǎng)金的賠償請求,本案已經(jīng)參照獎(jiǎng)補(bǔ)政策確定賠償其固定資產(chǎn)損失,上訴人楓坪花炮廠既要求按照實(shí)際資產(chǎn)投入和其他損失計(jì)算賠償金額,同時(shí)又要求賠償省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金,無事實(shí)和法律依據(jù),本院不予支持。上訴人楓坪花炮廠在二審上訴請求中超出一審訴訟請求的賠償請求部分,可另行起訴。

          綜上,上訴人桑植縣應(yīng)急管理局請求確認(rèn)其并非本案適格被告、其行為與楓坪花炮廠的損失不具法律上因果關(guān)系、一審判決違反程序規(guī)定的上訴理由不成立,本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(二)項(xiàng)的規(guī)定,判決如下:

         一、撤銷湖南省桑植縣人民法院（2017）湘0822行賠初3號(hào)行政賠償判決書；

          二、上訴人桑植縣應(yīng)急管理局于本判決生效之日起60日內(nèi)向上訴人桑植縣洪家關(guān)楓坪花炮廠支付賠償金172萬元；

          三、駁回上訴人桑植縣應(yīng)急管理局不予賠償?shù)恼埱?，駁回上訴人桑植縣洪家關(guān)楓坪花炮廠在一審中的其他賠償請求。

          本判決為終審判決。

審判長　鐘　強(qiáng)

審判員　唐亞平

審判員　陽　勇

二〇一九年五月二十九日

法官助理陳建琳

書記員王晶

附相關(guān)法律條文：

《中華人民共和國國家賠償法》第四條行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)有下列侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利：

（一）違法實(shí)施罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財(cái)物等行政處罰的；

（二）違法對(duì)財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施的；

（三）違法征收、征用財(cái)產(chǎn)的；

（四）造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為。

第三十六條侵犯公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損害的，按照下列規(guī)定處理：

（一）處罰款、罰金、追繳、沒收財(cái)產(chǎn)或者違法征收、征用財(cái)產(chǎn)的，返還財(cái)產(chǎn)；

（二）查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的，解除對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)，造成財(cái)產(chǎn)損壞或者滅失的，依照本條第三項(xiàng)、第四項(xiàng)的規(guī)定賠償；

（三）應(yīng)當(dāng)返還的財(cái)產(chǎn)損壞的，能夠恢復(fù)原狀的恢復(fù)原狀，不能恢復(fù)原狀的，按照損害程度給付相應(yīng)的賠償金；

（四）應(yīng)當(dāng)返還的財(cái)產(chǎn)滅失的，給付相應(yīng)的賠償金；

（五）財(cái)產(chǎn)已經(jīng)拍賣或者變賣的，給付拍賣或者變賣所得的價(jià)款；變賣的價(jià)款明顯低于財(cái)產(chǎn)價(jià)值的，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的賠償金；

（六）吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的，賠償停產(chǎn)停業(yè)期間必要的經(jīng)常性費(fèi)用開支；

（七）返還執(zhí)行的罰款或者罰金、追繳或者沒收的金錢，解除凍結(jié)的存款或者匯款的，應(yīng)當(dāng)支付銀行同期存款利息；

（八）對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。

《中華人民共和國行政許可法》第八條公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。

行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。

《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：

（一）對(duì)行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、罰款、警告等行政處罰不服的；

（二）對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的；

（三）申請行政許可，行政機(jī)關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的；

（四）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；

（五）對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的；

（六）申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；

（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的；

（八）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的；

（九）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的；

（十）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的；

（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的；

（十二）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。

除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。

第八十九條人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：

（一）原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定；

（二）原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤或者適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的，依法改判、撤銷或者變更；

（三）原判決認(rèn)定基本事實(shí)不清、證據(jù)不足的，發(fā)回原審人民法院重審，或者查清事實(shí)后改判；

（四）原判決遺漏當(dāng)事人或者違法缺席判決等嚴(yán)重違反法定程序的，裁定撤銷原判決，發(fā)回原審人民法院重審。

原審人民法院對(duì)發(fā)回重審的案件作出判決后，當(dāng)事人提起上訴的，第二審人民法院不得再次發(fā)回重審。

人民法院審理上訴案件，需要改變原審判決的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)對(duì)被訴行政行為作出判決。

《最高人民法院關(guān)于民事、行政訴訟中司法賠償若干問題的解釋》第十二條國家賠償法第二十八條第（七）項(xiàng)規(guī)定的直接損失包括下列情形：

（一）保全、執(zhí)行過程中造成財(cái)物滅失、毀損、霉變、腐爛等損壞的；

（二）違法使用保全、執(zhí)行的財(cái)物造成損壞的；

（三）保全的財(cái)產(chǎn)系國家批準(zhǔn)的金融機(jī)構(gòu)貸款的，當(dāng)事人應(yīng)支付的該貸款借貸狀態(tài)下的貸款利息。執(zhí)行上述款項(xiàng)的，貸款本金及當(dāng)事人應(yīng)支付的該貸款借貸狀態(tài)下的貸款利息；

（四）保全、執(zhí)行造成停產(chǎn)停業(yè)的，停產(chǎn)停業(yè)期間的職工工資、稅金、水電費(fèi)等必要的經(jīng)常性費(fèi)用；

（五）法律規(guī)定的其他直接損失。

《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第四條當(dāng)事人不服行政許可決定提起訴訟的，以作出行政許可決定的機(jī)關(guān)為被告；行政許可依法須經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，當(dāng)事人對(duì)批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)行為不服一并提起訴訟的，以上級(jí)行政機(jī)關(guān)為共同被告；行政許可依法須經(jīng)下級(jí)行政機(jī)關(guān)或者管理公共事務(wù)的組織初步審查并上報(bào)，當(dāng)事人對(duì)不予初步審查或者不予上報(bào)不服提起訴訟的，以下級(jí)行政機(jī)關(guān)或者管理公共事務(wù)的組織為被告。

第十五條法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件對(duì)變更或者撤回行政許可的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未作規(guī)定的，一般在實(shí)際損失范圍內(nèi)確定補(bǔ)償數(shù)額；行政許可屬于行政許可法第十二條第（二）項(xiàng)規(guī)定情形的，一般按照實(shí)際投入的損失確定補(bǔ)償數(shù)額。