轉(zhuǎn)載。

何磊 老楊

從應(yīng)急管理執(zhí)法體系誕生開始，這些執(zhí)法的邊界模糊問題始終都是執(zhí)法人員揮之不去的在喉之鯁、心腹之患，以致于有些哪怕是經(jīng)驗(yàn)豐富的執(zhí)法人員也會對“執(zhí)法”在各個維度上的矛盾沖突望洋興嘆。

執(zhí)法的邊界問題導(dǎo)致“執(zhí)法”字眼被廣泛充斥在應(yīng)急管理監(jiān)管活動全過程的同時，什么是執(zhí)法？執(zhí)什么法？法怎么執(zhí)？---這一最基礎(chǔ)性的濫觴性的本源問題被不斷地經(jīng)受拷問。

行政執(zhí)法體系本身固有的多變性、繁雜性、內(nèi)生矛盾性決定了行政執(zhí)法的邊界在各個執(zhí)法部門的普遍模糊性，但是應(yīng)急管理區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法邊界不清晰問題格外敏感，格外重要，這其中主要就是因?yàn)閳?zhí)法邊界模糊不僅導(dǎo)致執(zhí)法責(zé)任的相互推諉、失位錯位越位，最重要的是直接導(dǎo)致安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任追究擴(kuò)大化。故此當(dāng)前從縱向管轄權(quán)邊界、橫向監(jiān)管職責(zé)邊界、現(xiàn)場檢查邊界，內(nèi)部業(yè)務(wù)邊界，外部業(yè)務(wù)邊界，檢查內(nèi)容邊界這六個維度，對應(yīng)急管理執(zhí)法的邊界進(jìn)行全時空的框定厘清，實(shí)屬必要，也很緊要。

一、應(yīng)急管理行政執(zhí)法邊界問題的概括性提出

【何為“邊界”？】一般而言，邊界是一事務(wù)區(qū)別于其他事物的界限，也是某種特定事物與其他事物在進(jìn)行關(guān)聯(lián)的同時所衍生的特定性區(qū)別，邊界問題在行政監(jiān)管層面，既是區(qū)分行業(yè)領(lǐng)域、主管部門、專業(yè)管理的基準(zhǔn)，也是區(qū)分行政措施、行政行為和行政效能的基準(zhǔn)，尤其是行政執(zhí)法中，執(zhí)法的主體、職能、責(zé)任都需要邊界的界定、明確，才能真正將行政執(zhí)法的責(zé)任落到實(shí)處，從法律適用邏輯角度來說，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任就是要區(qū)分落實(shí)各個執(zhí)法主體的責(zé)任邊界、責(zé)任范圍和責(zé)任內(nèi)容，換句話說，行政執(zhí)法能否最大化產(chǎn)生既定的效力效果，直接取決于責(zé)任邊界的清晰程度和明確程度。

【“執(zhí)法”】在當(dāng)今社會已經(jīng)成為耳熟能詳?shù)拇蟊娀~匯，尤其是應(yīng)急管理領(lǐng)域，“執(zhí)法”的廣泛使用程度可以用“泛濫”來形容，有些應(yīng)急管理部門及其人員言必稱“執(zhí)法”，在很多各種名目的調(diào)研督導(dǎo)活動中，在各種形式的巡查督查檢查中，在很多文件和講話發(fā)言材料中，都習(xí)慣性的冠以“執(zhí)法”的名號。然而什么是執(zhí)法？執(zhí)什么法？法怎么執(zhí)？我們有的的執(zhí)法人員在言之鑿鑿三句話不離“執(zhí)法”的同時，對于這些濫觴性的基礎(chǔ)問題始終都處于懵懂或者不知所云的狀態(tài)，而其中最基礎(chǔ)的問題莫過于“執(zhí)法邊界”的厘清。

“執(zhí)法”顧名思義就是執(zhí)行法律。我們姑且不論執(zhí)法的概念在各個維度表現(xiàn)得究竟有多寬泛，但是既然“執(zhí)法”執(zhí)的是“法”，那就無論如何繞不開法律的基本特性，眾所周知法律性的條文規(guī)定通常都會明確要求程序的閉合，這就是法律的基本特性之一，但是執(zhí)法邊界的模糊很不僅導(dǎo)致執(zhí)法責(zé)任的相互推諉、失位錯位越位，最重要的是直接導(dǎo)致安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任追究擴(kuò)大化，也就是因?yàn)閳?zhí)法“有名無實(shí)”的情況下，就會頻頻出現(xiàn)“程序不閉合”的失職瀆職責(zé)任。

二、應(yīng)急管理執(zhí)法邊界模糊在六個維度的表現(xiàn)和分析

（一）內(nèi)部業(yè)務(wù)邊界

【應(yīng)急管理執(zhí)法的內(nèi)部業(yè)務(wù)邊界】主要指應(yīng)急管理系統(tǒng)內(nèi)部行政執(zhí)法業(yè)務(wù)與應(yīng)急管理其他業(yè)務(wù)的區(qū)分區(qū)別：

一方面“執(zhí)法”與普通行政管理的界限模糊，雖然從絕對意義來理解，行政執(zhí)法屬于行政管理的一種，但是行政執(zhí)法絕對不能等同于行政管理，二者的區(qū)別在于是否要經(jīng)過必要的執(zhí)法程序，比如說“暫扣證照”，在安全生產(chǎn)法律體系中，很多時候是作為一種行政處罰措施來規(guī)定，通過必要的行政處罰程序來實(shí)施的，但同時“暫扣證照”也可以作為普通行政管理措施，這個時候就要嚴(yán)格區(qū)分是否屬于“執(zhí)法”。

另一方面是“執(zhí)法”概念在地方政府應(yīng)急管理部門內(nèi)部的“泛濫化”冠名使用問題，根據(jù)現(xiàn)行體制，地方政府應(yīng)急管理部門內(nèi)部一般都設(shè)有“執(zhí)法隊(duì)（局、處、科）”，承擔(dān)執(zhí)法檢查和行政處罰職能，但是其他的內(nèi)部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也都具有“執(zhí)法”的職能要求，長此以往，執(zhí)法隊(duì)（局、處、科）與其他的監(jiān)管業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)存在“誰來執(zhí)法”的爭議爭端，同樣會為生產(chǎn)安全事故發(fā)生后的追責(zé)留下隱患和爭端。

“執(zhí)法”的概念如果顧名思義來說，就是執(zhí)行法律，按照現(xiàn)行法律體系架構(gòu)，“法律”有廣義理解和狹義理解之分，狹義理解的法律主要指全國人大立法機(jī)關(guān)制定頒布實(shí)施的規(guī)范性文件，廣義理解的法律包括所有有權(quán)的立法機(jī)關(guān)制定頒布實(shí)施的規(guī)范性文件，但是即便是再廣義的理解，“法律”范疇一般也只包括法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章和相關(guān)的司法解釋、立法解釋等，不能涵蓋工業(yè)領(lǐng)域的“國家標(biāo)準(zhǔn)”或者“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”（現(xiàn)實(shí)中很多標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定被法律采用，出現(xiàn)重合，所以出現(xiàn)涵蓋標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，但本文討論遵循的是嚴(yán)格法定主義，故此這一方面的爭論另議），因此從實(shí)踐角度來看，應(yīng)急管理執(zhí)法應(yīng)當(dāng)稟賦廣義的“執(zhí)行法律”意識理念，且大多時候，應(yīng)急管理執(zhí)法偏重的是“執(zhí)法檢查”和“行政處罰”。

（二）外部業(yè)務(wù)邊界

應(yīng)急管理執(zhí)法的外部業(yè)務(wù)邊界主要指應(yīng)急管理系統(tǒng)在對外開展的都以“執(zhí)法”冠名的各種活動中，真正意義上的執(zhí)法與其他非真正意義上的執(zhí)法活動的區(qū)別和區(qū)分，這里主要將一種，就是最常見的暴風(fēng)驟雨式大檢查、大督查、大排查活動與本體意義上的“執(zhí)法”之間的區(qū)別。

實(shí)踐中，政府或者安委會組織的“大檢查、大督查、大排查活動”，很多時候也會被冠以“執(zhí)法”的字樣或者名號，也包括其他領(lǐng)導(dǎo)干部帶隊(duì)巡查檢查、各種名目的現(xiàn)場檢查督導(dǎo)調(diào)研等，均在文件或者講話發(fā)言材料中冠以“執(zhí)法”名號，甚至于在某些“大檢查、大督查、大排查活動”中，檢查和人員隨心所欲地采取“暫扣證照”、“緊急叫停”等措施，卻不按照行政處罰等必要的執(zhí)法程序展開，這就在實(shí)際上形成了“名”與“實(shí)”的交相錯位，長此以往，就會留下“隨意執(zhí)法”、“不按程序執(zhí)法”的執(zhí)法責(zé)任或隱患，尤其是被冠以“執(zhí)法”名號的各種活動中，頻頻出現(xiàn)“程序不閉合”的失職瀆職責(zé)任隱患。

這里的主要原因在于“執(zhí)法”的概念在應(yīng)急管理工作中存在一定程度的“泛濫化”問題。無論什么樣的政府監(jiān)管活動，只要涉及去企業(yè)現(xiàn)場，都習(xí)慣稱之為“執(zhí)法”，無論什么樣的活動內(nèi)容，哪怕是調(diào)研或者是走馬觀花式的“巡看”，也都偏好于稱之為“執(zhí)法”，有些地方政府應(yīng)急管理部門人員更是言必稱“執(zhí)法”，似乎“執(zhí)法”本身具有某種“高大上”的特殊意味，如果不把“執(zhí)法”掛在嘴邊，就顯現(xiàn)不出來自己的權(quán)威性一樣。

（三）檢查內(nèi)容邊界

應(yīng)急管理執(zhí)法的檢查內(nèi)容邊界主要指執(zhí)法檢查“查什么”的問題，主要涉及的就是查違法行為與查隱患的區(qū)分區(qū)別。這里問題的成因同樣、在于執(zhí)法概念中“法”的范圍被無限“泛濫化”，理念意識上將法律、法規(guī)、規(guī)章，甚至是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)都作為“法”所涵蓋的范疇，去企業(yè)檢查安全生產(chǎn)，把理所當(dāng)然地把所有的“隱患”都視為“執(zhí)法檢查”的目標(biāo)，將“查隱患”等同于“執(zhí)法”，長此以往，企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任與政府部門的監(jiān)督督促責(zé)任邊界模糊，為生產(chǎn)安全事故發(fā)生后的追責(zé)留下隱患和爭端。

鑒于檢查內(nèi)容邊界的問題在筆者的另一盤文章《應(yīng)急管理執(zhí)法是查隱患，還是查違法行為》（2023年3月13日發(fā)于“安全科學(xué)與應(yīng)急管理研究”）中做出了詳細(xì)辨析，故此本文對這一問題僅做題引，不做贅述。（點(diǎn)擊查閱）

（四）縱向管轄權(quán)邊界

政府序列的應(yīng)急管理（安全生產(chǎn)）行政執(zhí)法體系從誕生以來就存在上下左右的職責(zé)職能邊界模糊不清晰的問題，隨著多次機(jī)構(gòu)職能的變革變化，這種職責(zé)職能邊界模糊不清晰的問題就越發(fā)嚴(yán)重了。其中最明顯的就是縱向管轄權(quán)的邊界常年模糊問題。省市縣三級直接監(jiān)管執(zhí)法管轄權(quán)和管執(zhí)法轄范圍多年以來都存在著模糊和混亂的現(xiàn)象,按照現(xiàn)行法律規(guī)定和三定方案規(guī)定，政府的地方應(yīng)急管理部門承擔(dān)對于危險化學(xué)品行業(yè)、非煤礦山行業(yè)和工礦商貿(mào)行業(yè)的安全生產(chǎn)直接監(jiān)管，但是我國的地方應(yīng)急管理（安全生產(chǎn)）部門主要分為省市縣三級，每一級所對應(yīng)的管轄范圍直到目前仍然無法做到精確的管轄權(quán)劃分，尤其是央企和大型省屬企業(yè)，體架構(gòu)系過于復(fù)雜龐大，無法做到精準(zhǔn)規(guī)范的劃分。多年來中央和省級關(guān)于地方應(yīng)急管理執(zhí)法管轄權(quán)的上下層級劃分進(jìn)行了不斷的嘗試，目前均未成功。

縱向管轄權(quán)邊界模糊主要在于相關(guān)法律規(guī)定的缺失。現(xiàn)行的《安全生產(chǎn)法》第十條之規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)急管理部門依照本法，對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理?？h級以上地方各級人民政府有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理?！边@里對于應(yīng)急管理部門的整體安全生產(chǎn)職責(zé)做出了概括性的總結(jié)，但是現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》對于“分級負(fù)責(zé)”的問題，僅僅是規(guī)定了一個指導(dǎo)性方向。應(yīng)急管理執(zhí)法尤其是安全生產(chǎn)的執(zhí)法監(jiān)督是一項(xiàng)實(shí)務(wù)性工作，而具有應(yīng)急管理行政執(zhí)法職能的有省、市、縣三級，雖然《行政處罰法》、《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》都規(guī)定了上級執(zhí)法機(jī)關(guān)可以直接查處下級機(jī)關(guān)管轄的行政違法案件，但是目前省、市、縣三級應(yīng)該分別對應(yīng)什么樣的行政違法案件管轄，目前沒有明確的現(xiàn)行規(guī)定，三級管轄權(quán)的混亂不僅給最基層縣級執(zhí)法帶來無法承受的執(zhí)法壓力，而且會導(dǎo)致三級之間的推諉扯皮，尤其是事故發(fā)生后的責(zé)任追究，層級越低的執(zhí)法機(jī)構(gòu)往往承擔(dān)越重的責(zé)任，這在某種程度上屬于執(zhí)法管轄的不公正。

（五）橫向監(jiān)管職責(zé)邊界

地方各級應(yīng)急管理部門與其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的橫向執(zhí)法管轄邊界存在模糊和不清晰之處，雖然按照現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，“管行業(yè)必須管安全”，但是現(xiàn)實(shí)中隨著經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的多領(lǐng)域融合發(fā)展，生產(chǎn)經(jīng)營單位所涉及的業(yè)態(tài)具有多領(lǐng)域形態(tài)交融交揉特點(diǎn)，地方各級應(yīng)急管理（安全生產(chǎn)）部門與其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的管轄職責(zé)邊界就出現(xiàn)了多年來久拖未決的疑難問題。

比如說“危險廢物”，按照現(xiàn)行安全生產(chǎn)法律規(guī)定，應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)對“危險化學(xué)品”的直接監(jiān)管，生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)對“廢物”的直接監(jiān)管，但是“危險化學(xué)品”和“廢物”的結(jié)合體變成了“危險廢物”，如此以來就形成了生態(tài)環(huán)境部門和應(yīng)急管理部門監(jiān)管職責(zé)邊界的混亂沖突，諸如此類的問題比比皆是。

應(yīng)急管理部門與橫向的負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門之間的管轄邊界從來都是當(dāng)前應(yīng)急管理職責(zé)邊界爭議的核心焦點(diǎn)，《安全生產(chǎn)法》 早已明確，安全生產(chǎn)工作是全社會共同的工作責(zé)任，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，“三管三必須”原則已經(jīng)概括性的把橫向邊界進(jìn)行了劃分，“管行業(yè)必須管安全，管生產(chǎn)必須管安全，管生產(chǎn)必須管安全”， 但是“國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)領(lǐng)域”這一提法本身就具有計劃經(jīng)濟(jì)體制的歷史烙印，在當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革多輪進(jìn)行和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)日趨交融交揉的條件下，以“國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)領(lǐng)域”的劃分標(biāo)準(zhǔn)來界定一個業(yè)態(tài)，在實(shí)踐中往往會涉及多個行業(yè)領(lǐng)域的交叉，由此“三管三必須”概括性原則無法在實(shí)踐中進(jìn)行精準(zhǔn)劃分，地方各級應(yīng)急管理部門與其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的管轄職責(zé)邊界就出現(xiàn)了多年來久拖未決的現(xiàn)實(shí)性疑難。

（具體內(nèi)容參看筆者2023年3月10日發(fā)于“安全科學(xué)與應(yīng)急管理研究”的《應(yīng)急管理部門的綜合監(jiān)管究竟是管，還是不管？》）（點(diǎn)擊查閱）

（六）現(xiàn)場檢查的范圍邊界

現(xiàn)場監(jiān)管范圍程度邊界問題，這是應(yīng)急管理執(zhí)法的最常見疑難問題，背景壓力仍然是安全生產(chǎn)事故追責(zé)擴(kuò)大化的影響。應(yīng)急管理行政執(zhí)法的最常見措施就是“行政執(zhí)法檢查”，而去現(xiàn)場開展安全生產(chǎn)檢查的范圍是什么？一直成為問題的焦點(diǎn)，尤其是一些大型生產(chǎn)經(jīng)營單位，現(xiàn)場檢查面對的架構(gòu)環(huán)境及其復(fù)雜龐大，而現(xiàn)場的應(yīng)急管理執(zhí)法檢查人員無論如何都不能在有限的時間里對所有的部位和角落都進(jìn)行全覆蓋、無縫隙的檢查，這里的邏輯難點(diǎn)就是“檢查中沒有檢查到的問題或者該去檢查的沒去檢查，由此引發(fā)了事故，檢查人員是否要承擔(dān)失職瀆職責(zé)任”，顯而易見的是，要求檢查人員對所有的生產(chǎn)經(jīng)營單位進(jìn)行全覆蓋、無縫隙的檢查，現(xiàn)實(shí)中是不可能的，這就出現(xiàn)了現(xiàn)場檢查的盡職范圍、盡職程度的明確界定問題。

應(yīng)急管理執(zhí)法的現(xiàn)場檢查邊界也是困擾多年的突出問題，業(yè)內(nèi)經(jīng)常有一種說法“該去檢查沒檢查，是為失職，去檢查了沒檢查出問題，是為瀆職”，首先安全生產(chǎn)工作的專業(yè)性、技術(shù)性給應(yīng)急管理行政執(zhí)法人員的能力匹配提出了較高的要求，但是縱觀應(yīng)急管理執(zhí)法隊(duì)伍的能力素質(zhì)，人員調(diào)換頻繁、人員來源不專業(yè)，日常教育培訓(xùn)不具有針對性等問題成為應(yīng)急管理行政執(zhí)法人員的能力匹配最大的障礙，作為非專業(yè)技術(shù)人員的執(zhí)法人員開展執(zhí)法檢查，很多時候是“一片茫然”的，根本無法掌控現(xiàn)場檢查的范圍邊界；其次隨著經(jīng)濟(jì)社會的縱深發(fā)展，有些大型生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)系統(tǒng)極為龐大復(fù)雜，所涉及的區(qū)域和部位非常繁多，而應(yīng)急管理執(zhí)法人員開展現(xiàn)場檢查往往是半天或者一天，尤其是在暴風(fēng)驟雨式的大督查、大檢查、大排查過程中，現(xiàn)場檢查的形式意義要大于執(zhí)法檢查的實(shí)際意義，很多時候現(xiàn)場檢查都是“蜻蜓點(diǎn)水”、“走馬觀花”，而真正的執(zhí)法檢查邊界目前沒有精準(zhǔn)的劃分，這就為事故發(fā)生后的責(zé)任追究提供了失職瀆職的判定基礎(chǔ)；最后是執(zhí)法檢查查出來問題的閉合問題同樣是現(xiàn)場檢查邊界的重大疑難問題，一是隱患與執(zhí)法違法問題沒有區(qū)分，執(zhí)法檢查一度陷入到為企業(yè)查找隱患的旋渦之中，二是就算查出來的行政違法行為，很多時候也是通過交辦的方式“一交了之”，而交辦之后的處理程序往往因?yàn)槟撤N原因而變得不了了之，這一點(diǎn)在政府組成的暴風(fēng)驟雨、運(yùn)動式大檢查、大排查、大督查過程中表現(xiàn)得最為明顯。

三、從六個維度對應(yīng)急管理執(zhí)法邊界進(jìn)行思路性框定

（一）內(nèi)部業(yè)務(wù)邊界要有效區(qū)分執(zhí)法與普通行政手段

應(yīng)急管理部門內(nèi)部業(yè)務(wù)層面要對執(zhí)法與其他普通行政管理手段進(jìn)行從認(rèn)知到實(shí)踐的全方位區(qū)分。這里的關(guān)鍵是厘清行政機(jī)關(guān)的所有行為，根據(jù)行政實(shí)踐，現(xiàn)行的行政機(jī)關(guān)所有的行為可以做以下分類：一個具有行政職能的行政機(jī)關(guān)，其所有的行為可以統(tǒng)稱為行政機(jī)關(guān)管理手段，其分為兩種：一是對內(nèi)的行政管理，二是對外的行政管理，其中對外的行政管理又分為兩種：一是直接依據(jù)法律（狹義）而為的執(zhí)法行為，二是不直接依據(jù)法律（狹義）而為的管理行為，其中直接依據(jù)法律（狹義）而為的執(zhí)法行為包括行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政給付等，不直接依據(jù)法律（狹義）而為的管理行為，包括督導(dǎo)調(diào)研、通報、約談等。直接依據(jù)法律（狹義）而為的執(zhí)法行為必須按照既定程序?qū)嵤?，講求程序正義，而不直接依據(jù)法律（狹義）而為的管理行為可以不依程序快速作出，講求效率。

在這樣的行為區(qū)分理論支撐下，區(qū)別執(zhí)法與其他普通行政管理手段關(guān)鍵在于“必要程序”的有無，現(xiàn)行的應(yīng)急管理行政執(zhí)法行為中，無論是行政處罰、行政許可，還是行政給付，都是需要經(jīng)過必定的法律程序的，因此執(zhí)法的名號一定好慎重使用，此外對于應(yīng)急管理部門內(nèi)部來說，卻是無論哪一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，都有可能代表所在的應(yīng)急管理部門展開行政處罰、行政許可、行政給付等行政執(zhí)法活動，但是在實(shí)踐中，在普通百姓的一般性認(rèn)知中，所謂的行政執(zhí)法偏重于行政檢查和行政處罰，這就需要在對于執(zhí)法隊(duì)（局、處、科）和其他的監(jiān)管業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)職能甄別時，予以相應(yīng)的側(cè)重和突出。原則上可以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理部門內(nèi)部“人人檢查、人人執(zhí)法”的大執(zhí)法格局，但是當(dāng)前條件下地方政府應(yīng)急管理部門內(nèi)部設(shè)有的“執(zhí)法隊(duì)（局、處、科）承擔(dān)的是行政檢查和行政處罰的職能，尤其是行政處罰職能是執(zhí)法隊(duì)（局、處、科）的法定本職，因此有條件的地方政府應(yīng)急管理部門可以根據(jù)內(nèi)部職責(zé)需求進(jìn)行區(qū)分，比如說，將執(zhí)法隊(duì)（局、處、科）的名號改為行政處罰辦案隊(duì)（局、處、科）。

（二）外部業(yè)務(wù)邊界縮小執(zhí)法的適用范圍

外部業(yè)務(wù)中將執(zhí)法與“大督查、大檢查、大排查”活動、督導(dǎo)調(diào)研活動等區(qū)別開來的依據(jù)，仍然適用前文所提到的“行的行政機(jī)關(guān)所有的行為可以做以下分類”理論分析，也就是實(shí)際上“執(zhí)法”應(yīng)當(dāng)被界定在狹窄的適用范圍內(nèi)。而不是放任“執(zhí)法”的概念邊界隨意蔓延。應(yīng)當(dāng)將執(zhí)法限定為“直接依據(jù)法律（狹義）而為的，必須具備相應(yīng)程序的特殊行政行為”。

如此，最常見的暴風(fēng)驟雨式大檢查、大督查、大排查活動與本體意義上的“執(zhí)法”之間的區(qū)別就一目了然了。要充分厘清行政執(zhí)法措施與“大檢查、大督查、大排查活動”中慣常使用的“暫扣”、“叫?！钡绕胀ㄐ姓芾泶胧┑膮^(qū)別界限，首先從名號上謹(jǐn)慎使用，堅決劃清整體意義上“大檢查、大督查、大排查活動”與“執(zhí)法”之間的界限，將二者嚴(yán)格區(qū)別開來，其次是如果在“大檢查、大督查、大排查活動”中，確需適用行政處罰等執(zhí)法措施時，應(yīng)當(dāng)及時促成“大檢查、大督查、大排查活動”向行政處罰、行政強(qiáng)制等執(zhí)法程序轉(zhuǎn)化，這里需要明確的是，即使是轉(zhuǎn)化，也不能認(rèn)為兩者屬于同一性質(zhì)。最后是建議針對參加“大檢查、大督查、大排查活動”的工作人員，包括政府部門尤其是應(yīng)急管理部門的新進(jìn)人員開展基礎(chǔ)性、常識性、針對性的應(yīng)急管理業(yè)務(wù)普及培訓(xùn)，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》的明確規(guī)定，對于政府部門尤其是領(lǐng)導(dǎo)決策人員關(guān)于將執(zhí)法限定為“直接依據(jù)法律（狹義）而為的，必須具備相應(yīng)程序的特殊行政行為”概念認(rèn)知予以厘清匡正。

（三）檢查內(nèi)容邊界應(yīng)當(dāng)明確查的是違法行為，而非隱患

鑒于檢查內(nèi)容邊界的問題在筆者的另一盤文章《應(yīng)急管理執(zhí)法是查隱患，還是查違法行為》（2023年3月13日發(fā)于“安全科學(xué)與應(yīng)急管理研究”）中做出了詳細(xì)辨析，故此本文對這一問題僅做題引，不做贅述。（點(diǎn)擊查閱）

（四）縱向管轄權(quán)進(jìn)行精準(zhǔn)劃分

應(yīng)急管理執(zhí)法縱向管轄權(quán)邊界的清晰劃分雖然歷經(jīng)多年，但至今仍未成功，其中一個最重要的原因在于安全生產(chǎn)被管轄生產(chǎn)單位體系太過龐雜，沒有一個約定俗成的可以通用的劃分標(biāo)準(zhǔn)。因此當(dāng)前可以根據(jù)應(yīng)急管理綜合執(zhí)法改革的契機(jī)，采取如下的劃分方法：一個省轄市根據(jù)地方企業(yè)的實(shí)際情況，將所有在區(qū)域內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行兩個層級的劃分，劃分標(biāo)準(zhǔn)可以選擇使用企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、企業(yè)人數(shù)、企業(yè)性質(zhì)等，也就是說第一步先根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模等基準(zhǔn)，將省轄市區(qū)域內(nèi)的所有生產(chǎn)經(jīng)營單位進(jìn)行市、縣兩級的精準(zhǔn)劃分，這次劃分省級執(zhí)法不參與；第二步就是明確省級執(zhí)法不參與具體劃分，其職責(zé)是依法查辦具有重大影響的、下級請求管轄的、違法行為跨區(qū)域的重大行政違法案件。為了消除省市縣三級管轄權(quán)劃分的僵化傾向，具體的劃分邊界模糊之處，可以由省級執(zhí)法自己管轄，或者由省級執(zhí)法作為特例指定管轄。此外必須突出“上級機(jī)關(guān)可以直接查辦下級機(jī)關(guān)管轄的案件”上級監(jiān)督下級的職能職責(zé)，對于下級管轄的重大疑難案件，可以由上級直接管轄辦理，這里需要的就是要細(xì)化上級直接管轄辦理的具體條件，并且形成規(guī)范性規(guī)定。

（五）橫向監(jiān)管要適用綜合手段

 橫向監(jiān)管的邊界問題同樣涉及到了理論與現(xiàn)實(shí)相互割裂的問題，我們必須在具體情況具體分析的前提下，按照“三管三必須”概括性原則、業(yè)務(wù)相近原則、地方政府指定原則等予以綜合性選擇判定和抉擇。就是說應(yīng)急管理橫向的邊界確定就要反復(fù)綜合應(yīng)用“三管三必須”概括性原則、業(yè)務(wù)相近原則、地方政府指定原則。原則上仍然是貫徹“三管三必須原則”，囿于現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的綜合性、復(fù)雜性和牽涉性，應(yīng)當(dāng)有一個專門化的機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)代表政府按照業(yè)務(wù)相近原則、地方政府指定原則行使居中裁判權(quán)這里有一個建議，就是將各級政府的“安全生產(chǎn)委員會”的機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)體化重塑，尤其是要賦予各級政府的“安全生產(chǎn)委員會”對于應(yīng)急管理橫向的邊界的最終確定職能，各級政府的“安全生產(chǎn)委員會”在橫向部門之間的安全生產(chǎn)執(zhí)法管轄從出現(xiàn)爭議和糾紛時，要通過規(guī)范性文件和案例指導(dǎo)的方式對所在行業(yè)區(qū)域內(nèi)的邊界進(jìn)行明確劃分，確屬爭議無法達(dá)成一致意見之時，就應(yīng)當(dāng)由各級政府的“安全生產(chǎn)委員會”根據(jù)當(dāng)?shù)夭块T之間的執(zhí)法力量等因素指定管轄。這里需要引起注意的是，各級政府的“安全生產(chǎn)委員會”指定管轄?wèi)?yīng)當(dāng)由政府予以發(fā)布和確認(rèn)，否則行政級別對等的各個負(fù)有應(yīng)急管理職責(zé)的部門之間，很容易對于各級政府的“安全生產(chǎn)委員會”指定管轄置之不理，同樣各級政府的“安全生產(chǎn)委員會”指定管轄?wèi)?yīng)當(dāng)采用多種方式滲透至監(jiān)察領(lǐng)域和司法領(lǐng)域，通過事故責(zé)任的監(jiān)察追究、司法追究來固定效力。

（六）現(xiàn)場檢查范圍邊界進(jìn)行“量力而行”的劃分

應(yīng)急管理執(zhí)法的現(xiàn)場檢查邊界劃分就需要在具體操作中采取多種形式方式，但是各種方式的理論落腳點(diǎn)必須是“量力而行”、“有多少人，辦多少事”。

一是嚴(yán)格制定和實(shí)施執(zhí)法計劃和現(xiàn)場檢查計劃，應(yīng)急管理執(zhí)法人員破解“人少事多”的一個重要手段就是科學(xué)化、合理化制定編撰執(zhí)法計劃和現(xiàn)場檢查計劃，“量力而為”是執(zhí)法計劃和現(xiàn)場檢查計劃制定和執(zhí)行的基本宗旨；二是廣泛促使業(yè)內(nèi)專家的參與，即聘請專家查問題、查隱患，根據(jù)專家的意見建議開展下一步的執(zhí)法程序，這里應(yīng)當(dāng)注意的的是，對于聘請專家，應(yīng)當(dāng)合理界定專家協(xié)助執(zhí)法所檢查的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)內(nèi)容，不能讓所聘請的專家陷入到“為企業(yè)查找隱患”的旋渦之中，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)所聘請的專家回歸到執(zhí)法檢查的本體意義中，促使專家檢查的重點(diǎn)圍繞安全生產(chǎn)違法行為展開；三是應(yīng)急管理執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)注意執(zhí)法程序的閉合，對于自身權(quán)限內(nèi)的程序閉合問題，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格根據(jù)程序規(guī)定而為，避免因?yàn)槌绦蛴绕涫莾?nèi)部程序的繁瑣冗長而投機(jī)取巧，任意刪減、忽略或者是改變既定的行政執(zhí)法程序；對于超越自身權(quán)限，要以“抓鐵有痕”的思路去留存相應(yīng)的證據(jù)，即在應(yīng)急管理行政執(zhí)法過程中，應(yīng)當(dāng)個人留存一定的證據(jù)，來證明自己的“盡職盡責(zé)”。

結(jié)束語

行政法體系本身具有鮮明的多變性、繁雜性、內(nèi)生矛盾性和與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)性，作為脫胎于安全生產(chǎn)執(zhí)法體系的應(yīng)急管理執(zhí)法體系尤為如此，成立時間短、各種基礎(chǔ)薄弱，體制機(jī)制疑難問題常年頑固存在等問題加劇了法條規(guī)定與執(zhí)法實(shí)踐之間的差距和沖突，在這樣的基礎(chǔ)上“執(zhí)法邊界”問題的厘清談何容易，甚至于即便是多年豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)也會對執(zhí)法邊界問題也會無所適從，望洋興嘆。筆者也是僅僅進(jìn)行一下思路上的厘清或者框定，思路的基礎(chǔ)就是稟賦“執(zhí)法”專業(yè)化的特征標(biāo)簽，厘清或者框定是從立法宗旨、立法原意和行政法律適法基本原則出發(fā)，既沒有機(jī)械照搬，也沒有無羈無束，既嚴(yán)格法定主義，又加以靈活運(yùn)用和合法變通。尤其是應(yīng)急管理部門之外的其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，各自體制機(jī)制背景不盡相同，什么是執(zhí)法？執(zhí)什么法？法怎么執(zhí)？這一濫觴性問題和“執(zhí)法”的邊界問題可能會“仁者見仁，智者見智”。