隨著《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》（2021版）和《污染影響類建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單》（環(huán)辦環(huán)評(píng)函【2020】688號(hào)）的發(fā)布與實(shí)施，環(huán)評(píng)制度與許可制度在銜接上的矛盾越來越大，問題越來越多?！董h(huán)評(píng)名錄》基于“建設(shè)項(xiàng)目”，而《許可證名錄》基于“排污單位”，兩者的“基準(zhǔn)”與生俱來便不一致，內(nèi)在矛盾難以調(diào)和。

本文試圖通過案例來探討和剖析環(huán)評(píng)、驗(yàn)收和排污許可三種環(huán)保制度在銜接方面存在的問題，并嘗試提出解決方案。

為了便于剖析制度銜接方面的問題，特采用如下事例說明：

1.  企業(yè)是否可以多次開展如上的擴(kuò)建活動(dòng)而不需要環(huán)評(píng)？

2.  如上的擴(kuò)建活動(dòng)是否需要納入排污許可證，如果需要，怎么才能納入？

3.  假設(shè)企業(yè)已批一個(gè)“年產(chǎn)20萬件的建設(shè)項(xiàng)目”（年用18噸非溶劑型低VOCs含量涂料），在開展竣工環(huán)保驗(yàn)收之前，企業(yè)又實(shí)施了“年用9t水性涂料”的建設(shè)內(nèi)容，請問：

4.  “建設(shè)項(xiàng)目”是否都需要獲得發(fā)改委或經(jīng)信委等主管機(jī)構(gòu)的備案，沒有備案的項(xiàng)目是否算建設(shè)項(xiàng)目？

如上的問題用抽象但共性的語言可表述為：

●  未納入《環(huán)評(píng)名錄》的“建設(shè)項(xiàng)目”或“變動(dòng)行為”如果不用環(huán)評(píng)，是否可以反復(fù)建設(shè)，而不用審批？

●  未納入《環(huán)評(píng)名錄》的“建設(shè)項(xiàng)目”或“變動(dòng)行為”無需環(huán)評(píng)和驗(yàn)收，其許可證需要變更嗎，如何變更？

●  驗(yàn)收時(shí)未納入《環(huán)評(píng)名錄》、豁免環(huán)保手續(xù)的“變動(dòng)行為”是否可納入驗(yàn)收范圍，是否會(huì)構(gòu)成“重大變動(dòng)”或“非重大變動(dòng)”，而影響驗(yàn)收？

● “建設(shè)項(xiàng)目”與“排污單位”之間的矛盾是否可以有效統(tǒng)一？

這些問題是孤例嗎？顯然不是。按照《環(huán)評(píng)名錄》，單單“年用非溶劑型低VOCs含量涂料10噸以下”涉及的行業(yè)多達(dá)24個(gè)，如“金屬制品業(yè)、汽車制造業(yè)、家具制造業(yè)”等等。

除此之外，凡是基于產(chǎn)能、規(guī)模、工藝、面積、用量等來判定環(huán)評(píng)文件類型的情形，均有如上問題，比如對(duì)于面積5000平米的限定，涉及3個(gè)行業(yè)（學(xué)校、福利院、養(yǎng)老院，汽車摩、托車檢維修和批發(fā)、零售市場）。

那么，基于縱向的“行業(yè)”劃分與橫向的“產(chǎn)能、規(guī)模、工藝、面積、用量”等來判定環(huán)評(píng)文件類型合理嗎？該分類針對(duì)的是“建設(shè)項(xiàng)目”，還是“排污單位”呢？

1.  未納入《環(huán)評(píng)名錄》的“建設(shè)項(xiàng)目”或“變動(dòng)行為”如果不用環(huán)評(píng)，是否可以反復(fù)建設(shè)，而不用審批？

顯然不可以，否則建設(shè)單位一定會(huì)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行“拆分”建設(shè)，導(dǎo)致環(huán)境影響得不到管控。

解決途徑有兩個(gè)： 

2.  未納入《環(huán)評(píng)名錄》的“建設(shè)項(xiàng)目”或“變動(dòng)行為”無需環(huán)評(píng)和驗(yàn)收，其許可證需要變更嗎，如何變更？

或許有人認(rèn)為未納入《環(huán)評(píng)名錄》的“建設(shè)項(xiàng)目”或“變動(dòng)行為”根本不需要申領(lǐng)許可證，但實(shí)際上，所有的“固定污染源”都需要納入排污許可管理，盡管在形式上有所差異：重點(diǎn)管理、簡化管理，或登記管理。因?yàn)椴患{入許可證就無法納入運(yùn)營期正常監(jiān)管，如以上事例中的“年用9t水性涂料項(xiàng)目”，顯然涉及排放量的增加，理應(yīng)納入排污許可管理。

在上海，可以通過編制《非重大環(huán)境影響分析報(bào)告》，作為許可證變更的依據(jù)（這是上海環(huán)評(píng)的改革成果，非常契合實(shí)際，為上海的改革創(chuàng)新點(diǎn)贊）。但是，按照部里《重大變動(dòng)清單》的要求，“變動(dòng)”只適用于“驗(yàn)收”之前，驗(yàn)收后的項(xiàng)目根本不應(yīng)該走“重大或非重大”的流程（道理也簡單，驗(yàn)收后的變動(dòng)都屬于改擴(kuò)建行為，應(yīng)該走另外一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)保流程，否則可能會(huì)跟環(huán)評(píng)法的精神不符）。

但是，如果未納入《環(huán)評(píng)名錄》的“建設(shè)項(xiàng)目”或“變動(dòng)行為”構(gòu)成了“重大變動(dòng)”，該如何變更許可證呢？按照不同時(shí)段的情形來分析：

所以，未納入《環(huán)評(píng)名錄》的“建設(shè)項(xiàng)目”或“變動(dòng)行為”如何更新申領(lǐng)排污許可證，依據(jù)什么變更？這一問題目前無解。

建議參考上海的做法，編制《非重大環(huán)境影響分析報(bào)告》，且適用時(shí)段可延續(xù)到驗(yàn)收之后，來變更許可證（《環(huán)評(píng)法》中對(duì)于變動(dòng)的時(shí)段并未明確在驗(yàn)收前）?；蚴峭ㄟ^企業(yè)自主申明，如同環(huán)評(píng)的告知承諾一樣，企業(yè)可直接申請?jiān)S可證的變更。

3.  驗(yàn)收時(shí)未納入《環(huán)評(píng)名錄》，豁免環(huán)保手續(xù)的“變動(dòng)行為”是否可納入驗(yàn)收范圍，是否會(huì)構(gòu)成“重大變動(dòng)”或“非重大變動(dòng)”，而影響驗(yàn)收？

驗(yàn)收時(shí)未納入《環(huán)評(píng)名錄》的“變動(dòng)行為”是可以納入驗(yàn)收范圍的，但前提是該“變動(dòng)行為”未構(gòu)成“重大變動(dòng)”。構(gòu)成重大變動(dòng)的行為，按照當(dāng)前的管理要求無法納入驗(yàn)收，而是要重新環(huán)評(píng)。對(duì)于可能構(gòu)成“重大變動(dòng)”的變動(dòng)行為，如果本來就是豁免環(huán)保流程的，建議不要納入正在驗(yàn)收的項(xiàng)目，而作為一個(gè)新的“建設(shè)項(xiàng)目”。

構(gòu)成“非重大變動(dòng)”的，可通過編制《非重大變動(dòng)環(huán)境影響分析報(bào)告》，納入驗(yàn)收。

所以豁免環(huán)保流程的“建設(shè)項(xiàng)目”，建議走獨(dú)立的“建設(shè)項(xiàng)目”程序，不要混入其它項(xiàng)目的驗(yàn)收過程，否則容易構(gòu)成重大變動(dòng)。

如上的問題與疑惑，回歸本質(zhì)來思考的話，主要聚焦于如何開展環(huán)境監(jiān)管，環(huán)境監(jiān)管的目的是什么。環(huán)評(píng)名錄與非重大都是聚焦在“建設(shè)項(xiàng)目”，而非“排污單位”，而許可證的許可對(duì)向是排污單位。建設(shè)項(xiàng)目與排污單位的割裂與矛盾，是導(dǎo)致如上問題的根源。

1.  兩大矛盾

（1）建設(shè)項(xiàng)目與排污單位的矛盾

一個(gè)排污單位，可能實(shí)施過多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目。一個(gè)排污許可證可能包括多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的內(nèi)容。

環(huán)評(píng)的正式說法是“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，評(píng)價(jià)的對(duì)向是“建設(shè)項(xiàng)目”而非“排污單位”。但是排污許可的許可對(duì)向是“排污單位”，兩者有本質(zhì)的差異。

比如在行業(yè)判斷上,一個(gè)排污單位可能開展多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，如果某汽車零配件企業(yè)，首先實(shí)施了方向盤的注塑項(xiàng)目（塑料制品業(yè)292），又開展了輪胎的生產(chǎn)項(xiàng)目（橡膠制品業(yè)291），還實(shí)施了電子電器產(chǎn)品制造（電子器件制造業(yè)397）等等。每個(gè)獨(dú)立的建設(shè)項(xiàng)目其行業(yè)類型都不同，但是整個(gè)企業(yè)卻是汽車零部件及配件制造業(yè)367。

那么在環(huán)評(píng)文件類型判定上，在排放標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行上，在排污許可申領(lǐng)時(shí)，應(yīng)該按照哪個(gè)行業(yè)呢，這種情形是否構(gòu)成了“跨行業(yè)”呢？

此外，單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目在環(huán)評(píng)審批時(shí)會(huì)獲得排放總量，在驗(yàn)收時(shí)也需要復(fù)核該建設(shè)項(xiàng)目是否滿足總量要求。但是排污許可證給出的許可量是“排污單位”多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目總量的加和，按照排污許可管理，單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目超環(huán)評(píng)的總量，而整個(gè)排污單位不超許可量的情形，并不構(gòu)成超排污許可排污，并不是違法行為。如果在驗(yàn)收時(shí)出現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目超總量，但企業(yè)整體不超許可證許可量的情形，是否可判定企業(yè)構(gòu)成違法，或是不滿足驗(yàn)收條件呢？顯然不能，因?yàn)榕盼墼S可證是企業(yè)運(yùn)營期的主要執(zhí)法依據(jù)，企業(yè)的排污量未超過許可證要求。

比如面積是4500m2使用油漆的汽修廠，按照《環(huán)評(píng)名錄》可不必辦理環(huán)評(píng)手續(xù)（營業(yè)面積5000 m2及以上且使用溶劑型涂料的，需要做環(huán)評(píng)表），企業(yè)先后在同一經(jīng)營場所租賃兩個(gè)緊鄰的地塊先后實(shí)施兩期的汽修項(xiàng)目，兩個(gè)項(xiàng)目面積都是4500 m2。按照《環(huán)評(píng)名錄》，兩次建設(shè)內(nèi)容都不必辦理環(huán)評(píng)手續(xù)。但是按照《許可證名錄》（營業(yè)面積5000m2及以上且有涂裝工序的），企業(yè)需要辦理排污許可簡化管理。因?yàn)閮蓚€(gè)《名錄》對(duì)營業(yè)面積的界定是不同的，一個(gè)針對(duì)的是建設(shè)項(xiàng)目（兩個(gè)項(xiàng)目各自的面積），另外一個(gè)是排污單位（兩個(gè)面積需要加和），除非兩個(gè)項(xiàng)目屬于不同生產(chǎn)經(jīng)營場所的情形。

相同的道理，基于“建設(shè)項(xiàng)目”來判斷變動(dòng)的性質(zhì)構(gòu)成“重大”還是“非重大”也不合適，因?yàn)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目的排污量與排污單位的排污量可能差異非常大，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目構(gòu)成的重大變動(dòng)，對(duì)排污單位來說可能微乎其微。這樣的變動(dòng)卻要重新環(huán)評(píng)其實(shí)毫無必要。

  （2）行業(yè)分類與污染物排放量的矛盾

《環(huán)評(píng)名錄》和《許可證名錄》在一個(gè)方面是一致的，那就是基于《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》判定的“行業(yè)類型”為主線，判斷環(huán)評(píng)文件類型與許可證類型。盡管如此，這兩個(gè)《名錄》其實(shí)還未完全統(tǒng)一，因?yàn)榇嬖谌缟险撌龅拿堋?/p>

不過環(huán)評(píng)的分類管理與排污許可的分類管理其原則是一致的：

●《環(huán)評(píng)法》：可能造成重大環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書，對(duì)產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行全面評(píng)價(jià)；可能造成輕度環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告表，對(duì)產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行分析或者專項(xiàng)評(píng)價(jià)；對(duì)環(huán)境影響很小、不需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的，應(yīng)當(dāng)填報(bào)環(huán)境影響登記表。

●《許可證名錄》：對(duì)污染物產(chǎn)生量、排放量或者對(duì)環(huán)境的影響程度較大的排污單位，實(shí)行排污許可重點(diǎn)管理；對(duì)污染物產(chǎn)生量、排放量和對(duì)環(huán)境的影響程度較小的排污單位，實(shí)行排污許可簡化管理。對(duì)污染物產(chǎn)生量、排放量和對(duì)環(huán)境的影響程度很小的排污單位，實(shí)行排污登記管理。

但是，在具體操作實(shí)踐時(shí)，環(huán)評(píng)與許可證都未擺脫行業(yè)的影響。誠然，行業(yè)劃分在一定程度上是很有道理的，相同行業(yè)具有相似的產(chǎn)污工藝、相似的排放特征。但是，基于當(dāng)前“精準(zhǔn)治污”的要求，行業(yè)劃分太過粗獷，已經(jīng)不滿足環(huán)境監(jiān)管的要求。原因如下：

●  產(chǎn)污情況主要跟產(chǎn)污工藝相關(guān)，而產(chǎn)污工藝可以隸屬于一個(gè)或是多個(gè)行業(yè)。比如常見的單元操作：精餾、蒸餾、萃取，常見的產(chǎn)污環(huán)節(jié)：貯存、裝卸、投料等等，幾乎在任何工業(yè)行業(yè)里都適用。行業(yè)的劃分未必體現(xiàn)產(chǎn)污工藝的“同質(zhì)”，比如前文所述的汽車零配件行業(yè)，可能包含了十余種工藝（不同行業(yè)的產(chǎn)污工藝）。

●  另外，隨著社會(huì)分工的精細(xì)化，有些生產(chǎn)環(huán)節(jié)僅是一個(gè)行業(yè)的一兩個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，比如電鍍等表面處理，可以配套給其它多個(gè)行業(yè)，這些環(huán)節(jié)的行業(yè)性質(zhì)并不明顯。

●  此外，行業(yè)的判斷基于工藝和產(chǎn)品，而不是基于產(chǎn)能與排放量。很多簡單生產(chǎn)工藝，其生產(chǎn)規(guī)模大，排放量可能很高，而很多復(fù)雜的生產(chǎn)工藝，其生產(chǎn)規(guī)模小，排放量可能很低。即便行業(yè)性質(zhì)上有相似性，但是產(chǎn)能與規(guī)模沒有類比性，其排放量的差異也會(huì)很大，這種一刀切的行為明顯不符合環(huán)評(píng)法和許可證管理的立法意圖。

因此，摒棄行業(yè)分類，甚至規(guī)模與工藝等，以“排污量”大?。摺碍h(huán)境影響”大?。﹣砼卸ōh(huán)評(píng)文件類型和許可證類型，勢在必行。舉例來說，單純混合分裝的大宗化學(xué)品作業(yè)過程揮發(fā)性有機(jī)物的排放量可能不低，而有化學(xué)反應(yīng)的精細(xì)化工過程排放量可能很小，但是其環(huán)評(píng)文件類型卻跟環(huán)境影響大小無法掛鉤，而是基于是否有化學(xué)反應(yīng)，這種情形與理與法均不符。

《許可證名錄》里對(duì)于很多行業(yè)，如果生產(chǎn)工藝是“單純混合或者分裝”，其許可證類型可以降低一級(jí)或是兩級(jí)，由重點(diǎn)管理調(diào)整為簡化管理，甚至登記管理?！对S可證名錄》有13個(gè)行業(yè)提到了“單純混合或者分裝”，其中有11個(gè)行業(yè)為“登記管理”。顯然這一判定原則并不合理，因?yàn)椤皢渭兓旌匣蛘叻盅b”與排污沒有直接關(guān)系。很多藥企，自己都不敢相信納入了登記管理，因?yàn)榭赡苁褂煤团欧帕撕芏啾蚴且掖嫉柔t(yī)藥行業(yè)常用的溶劑。

《許可證名錄》里除行業(yè)分類之外，特別提出了通用工序的分類要求，是很贊的，充分體現(xiàn)了對(duì)排污同質(zhì)化的尊重，許可證類型按照產(chǎn)污工藝來比行業(yè)其實(shí)更科學(xué)，但最終本質(zhì)應(yīng)該按照污染物排放量來定。許可證類型按照行業(yè)分類需要讓位于產(chǎn)污工藝，最終落腳在排污大?。?/span>

另外，或許有人質(zhì)疑環(huán)評(píng)預(yù)測的污染物排放量是否足夠精準(zhǔn)，是否跟事實(shí)一致，其實(shí)目前排污許可證的許可證量就是基于環(huán)評(píng)的預(yù)測量，其真實(shí)性已經(jīng)不容置疑，完全具有了操作性。環(huán)評(píng)及排污許可類型均應(yīng)基于污染物排放量來定。

針對(duì)不同環(huán)境質(zhì)量的區(qū)域，可以提出不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)。比如穩(wěn)定達(dá)標(biāo)區(qū)域，VOCs可以設(shè)置為年排放量500kg以上為報(bào)告表，不達(dá)標(biāo)區(qū)域可以從嚴(yán)50%執(zhí)行。

當(dāng)然，對(duì)于涉及多種污染物排放的情形會(huì)比較復(fù)雜，這樣也可統(tǒng)一為“排污單位總污染當(dāng)量值”這一唯一指標(biāo)（分大氣和水兩大類）。按照《環(huán)保稅法》所附《應(yīng)稅污染物和當(dāng)量值表》中給出的不同污染物當(dāng)量值，折算總的當(dāng)量值，如以當(dāng)量值最大的前5種或是10種大氣污染物，得到排污單位大氣總污染當(dāng)量值。廢水這塊類似，計(jì)算相應(yīng)總的污染當(dāng)量值，以此劃定環(huán)評(píng)文件類型和許可證的類型?；诮】滴：砉芸匚廴疚锸恰熬珳?zhǔn)治污”的體現(xiàn)。

2.  四大統(tǒng)一

基于以上的分析，特對(duì)行業(yè)發(fā)展趨勢進(jìn)行預(yù)測，未來要實(shí)現(xiàn)如下四大統(tǒng)一：

對(duì)于“四大統(tǒng)一”的論點(diǎn)本文不再詳細(xì)論述，馬哥的幾篇文章已有論述。具體如下：

●  關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目的概念，及環(huán)評(píng)存在的問題，建議閱讀：環(huán)評(píng)何去何從——環(huán)評(píng)的困境及改革之路探討。

●  關(guān)于環(huán)評(píng)制度存在的問題，環(huán)評(píng)與許可證的統(tǒng)一，及環(huán)評(píng)改革的建議，請閱讀：環(huán)評(píng)何去何從——為環(huán)評(píng)改革諫言。

●  關(guān)于驗(yàn)收存在的價(jià)值，請閱讀：環(huán)保驗(yàn)收會(huì)取消嗎——驗(yàn)收存在的邏輯Bug。

1.  治標(biāo)：打補(bǔ)丁的做法

●  所有未納入《環(huán)評(píng)名錄》的“建設(shè)項(xiàng)目”或“變動(dòng)行為”，可一律視為“非重大”，可通過編制《非重大環(huán)境影響分析報(bào)告》，納入驗(yàn)收范圍；

●  所有未納入《環(huán)評(píng)名錄》的“建設(shè)項(xiàng)目”或“變動(dòng)行為”，可效仿上海做法，通過編制《非重大環(huán)境影響分析報(bào)告》（將非重大變動(dòng)的適用時(shí)段延伸到驗(yàn)收之后），變更排污許可證。

但打補(bǔ)丁只能是短期行為，無法做到面面俱到，總是掛一漏萬。

2.  治本：改革創(chuàng)新的做法

將“污染物排放當(dāng)量”做為唯一準(zhǔn)繩，不再聚焦“行業(yè)”；拋棄建設(shè)項(xiàng)目，以排污單位為唯一評(píng)價(jià)和許可對(duì)向，按照污染物排放當(dāng)量值的大小劃分排污單位的環(huán)評(píng)文件類型與許可證文件類型，便可促使環(huán)評(píng)制度與排污許可制度完美契合，還可與《環(huán)保稅法》完美統(tǒng)一。

將“竣工環(huán)保驗(yàn)收”融入到企業(yè)運(yùn)營期管理，因?yàn)轵?yàn)收調(diào)試期企業(yè)的法律責(zé)任與義務(wù)與運(yùn)營期沒有任何不同，所以驗(yàn)收環(huán)節(jié)除了需要信息公開，告知公眾已進(jìn)入正常運(yùn)營外，已無存在必要。

在以“建設(shè)項(xiàng)目”為管理核心的基礎(chǔ)上打補(bǔ)丁，如同在“行業(yè)分類”上打補(bǔ)丁一樣，已經(jīng)不能滿足環(huán)境監(jiān)管的要求。必須徹底拋棄“建設(shè)項(xiàng)目”和“行業(yè)分類”，最終落腳在“排污單位”和“污染物排放量”上，響應(yīng)“精準(zhǔn)治污”的要求，變革環(huán)境監(jiān)管制度，簡化環(huán)評(píng)審批流程，使污染無處遁形，使監(jiān)管沒有盲點(diǎn)。

1.  環(huán)評(píng)是真正意義上的行政許可嗎？

2.  不解決“建設(shè)項(xiàng)目”與“排污單位”的矛盾，環(huán)評(píng)制度與許可制度能完美銜接嗎？

3.  非重大變動(dòng)可以多次“變動(dòng)”，以便多次獲增排污量嗎？