近年來(lái)，隨著公民法律意識(shí)的不斷提高，安全生產(chǎn)行政訴訟案件逐年增加。2018 年機(jī)構(gòu)改革后，應(yīng)急管理部門承接了原安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的職能，應(yīng)訴壓力不斷增大。在安全生產(chǎn)行政訴訟案件中，生產(chǎn)安全事故罰款行政訴訟占比最大。原因有三 ：一是各地各級(jí)應(yīng)急管理部門對(duì)生產(chǎn)安全事故罰款執(zhí)行得比較嚴(yán)格，做到了應(yīng)罰必罰。二是罰款額度比較大，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第 109 條要求，按照事故不同等級(jí)，罰款額度在 20 萬(wàn)元到2000 萬(wàn)元之間。三是訴訟成本低，活動(dòng)空間大。一方面，由于事故調(diào)查人員依法行政能力不強(qiáng)，理論功底相對(duì)弱，法律界線辨別不清 ；另一方面，審判人員對(duì)行政行為屬性把握不一致，行政相對(duì)人可以通過(guò)擴(kuò)大訴訟范圍，提高勝訴率。
生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告
及批復(fù)的產(chǎn)生過(guò)程
生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，地方政府成立事故調(diào)查組。通常情況下，調(diào)查組由應(yīng)急管理部門牽頭，公安、工會(huì)、行業(yè)部門、屬地政府、有關(guān)專家參加。在《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》( 國(guó)務(wù)院令第 493號(hào) )（ 以下簡(jiǎn)稱“493號(hào)令 ”） 中，對(duì)于事故調(diào)查組的職責(zé)及事故調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容均有明確規(guī)定。調(diào)查組的工作職責(zé)是：“查明事故發(fā)生的經(jīng)過(guò)、原因、人員傷亡情況及直接經(jīng)濟(jì)損失；認(rèn)定事故的性質(zhì)和事故責(zé)任；提出對(duì)事故責(zé)任者的處理建議；總結(jié)事故教訓(xùn)，提出防范和整改措施；提交事故調(diào)查報(bào)告”（《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第二十五條）。事故調(diào)查報(bào)告，是事故調(diào)查組工作成果的集中體現(xiàn)。事故調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容包括：“事故發(fā)生單位概況；事故發(fā)生經(jīng)過(guò)和事故救援情況；事故造成的人員傷亡和直接經(jīng)濟(jì)損失；事故發(fā)生的原因和事故性質(zhì)；事故責(zé)任的認(rèn)定以及對(duì)事故責(zé)任者的處理建議；事故防范和整改措施”（《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第三十條）。調(diào)查報(bào)告經(jīng)調(diào)查組成員集體審核通過(guò)后，報(bào)地方政府批復(fù)。批復(fù)的內(nèi)容包括：對(duì)事故調(diào)查工作合法性進(jìn)行確認(rèn)；同意調(diào)查報(bào)告對(duì)事故原因和事故性質(zhì)的認(rèn)定；同意調(diào)查報(bào)告對(duì)有關(guān)責(zé)任人員和責(zé)任單位的責(zé)任分析和處理建議；同意調(diào)查報(bào)告提出的整改措施和建議；要求有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照人民政府的批復(fù)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)事故發(fā)生單位進(jìn)行行政處罰。其中對(duì)負(fù)有責(zé)任的事故發(fā)生單位進(jìn)行罰款，是需要落實(shí)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對(duì)生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告
及批復(fù)可訴性的不同認(rèn)識(shí)
根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，可訴的行政行為都屬于具體行政行為。批復(fù)前的生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告，不對(duì)外公布，其內(nèi)容對(duì)調(diào)查報(bào)告中涉及的行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，不產(chǎn)生任何實(shí)際影響，不是具體行政行為，不在《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍。這一點(diǎn)，不論是在行政部門，還是在審判機(jī)關(guān)，都具有高度共識(shí)。人民政府或相關(guān)部門對(duì)生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)是否在人民法院受案范圍，在司法實(shí)踐中有不同意見。如內(nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院終審的《北京鐵運(yùn)通科貿(mào)有限責(zé)任公司準(zhǔn)格爾七星湖農(nóng)場(chǎng)、王文生其他行政行為二審行政裁定書》（2019）內(nèi)行終 315 號(hào)，認(rèn)為 ：“被申訴人準(zhǔn)旗政府做出被訴的準(zhǔn)政函〔2019〕121 號(hào)《關(guān)于北京鐵運(yùn)通科貿(mào)易有限責(zé)任公司七新湖農(nóng)場(chǎng)‘10·29’墜落一般生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)》涉及了上訴人的權(quán)利義務(wù)，對(duì)上訴人的權(quán)利義務(wù)直接產(chǎn)生實(shí)際影響，故該批復(fù)是一種可訴的行政行為，屬于人民法院受案范圍?！苯诘男姓V訟案件中，認(rèn)可此觀點(diǎn)的比例較高。通過(guò)對(duì)多份“生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告”研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)事故調(diào)查報(bào)告不可訴認(rèn)識(shí)完全一致，認(rèn)為事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)可訴的占比較大，認(rèn)為事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)不可訴的占比較小。
生產(chǎn)安全事故罰款程序及與
生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)的聯(lián)系
目前，生產(chǎn)安全事故罰款程序大體有 3 種。
第一，單獨(dú)立案，與事故調(diào)查同時(shí)進(jìn)行。事故發(fā)生后，應(yīng)急管理部門認(rèn)定為安全生產(chǎn)責(zé)任事故后，單獨(dú)進(jìn)行立案，和調(diào)查組同步開始工作，履行立案、調(diào)查、告知、聽證、集體討論、處罰等程序，充分保障行政相對(duì)人的陳述、申辯、要求聽證和申請(qǐng)回避等權(quán)力。這種方式（以下簡(jiǎn)稱“方式 1”），事故罰款和事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)沒(méi)有聯(lián)系。
第二，以事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)為依據(jù)，應(yīng)急管理部門直接下達(dá)行政處罰決定。應(yīng)急管理部門接到屬地政府事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)后，直接對(duì)事故企業(yè)下達(dá)行政處罰決定，下達(dá)行政處罰決定前不聽取事故企業(yè)的陳述和申辯，也不依申請(qǐng)進(jìn)行聽證。這種方式（以下簡(jiǎn)稱“方式 2”），是把政府的事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)作為處罰決定，應(yīng)急管理部門的處罰行為作為行政處罰決定的執(zhí)行行為。
第三，以政府事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)作為立案時(shí)的案件來(lái)源，在事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)后，開展立案調(diào)查，履行立案、調(diào)查、告知、聽證、集體討論、處罰等工作，充分保障行政相對(duì)人的陳述、申辯、要求聽證和申請(qǐng)回避等權(quán)利。調(diào)查組調(diào)查過(guò)程取得的部分證據(jù)，可以直接使用，避免重復(fù)調(diào)查，提高工作效率。這種方式（以下簡(jiǎn)稱“方式 3”），政府事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)，是行政處罰案件的案件來(lái)源。
用行政行為原理對(duì)政府事故調(diào)查
批復(fù)的可訴性進(jìn)行分析
行政行為原理認(rèn)為 ：具體行政行為是指具有行政權(quán)能的組織運(yùn)用行政權(quán)，針對(duì)特定相對(duì)人直接設(shè)定、變更或消滅權(quán)利義務(wù)的單方行政行為。包括行政主體、行政權(quán)、法律效果和對(duì)外表示四個(gè)方面要件。
《憲法》第一百零七條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作……。2018 年 3 月，中共中央《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中，決定組建應(yīng)急管理部，作為國(guó)務(wù)院組成部門。職責(zé)包括負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等。可見，地方政府及其應(yīng)急管理部門是具備安全生產(chǎn)監(jiān)管行政權(quán)能的行政主體。一是事故調(diào)查及批復(fù)行政權(quán)。地方政府的事故調(diào)查職責(zé)是由《安全生產(chǎn)法》授權(quán)的。493 號(hào)令第十九條和第三十二條給出明確規(guī)定。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照人民政府的批復(fù)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進(jìn)行行政處罰，對(duì)負(fù)有事故責(zé)任的國(guó)家工作人員進(jìn)行處分?！?/span>可見，生產(chǎn)安全事故調(diào)查是人民政府及其授權(quán)或委托的部門具體行政權(quán)的運(yùn)用。事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)是人民政府具體行政權(quán)的運(yùn)用。二是事故罰款行政權(quán)。《安全生產(chǎn)法》第一百一十條，“本法規(guī)定的行政處罰，由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門按照職責(zé)分工決定。予以關(guān)閉的行政處罰由負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門報(bào)請(qǐng)縣級(jí)以上人民政府按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的權(quán)限決定 ；給予拘留的行政處罰由公安機(jī)關(guān)依照治安管理處罰法的規(guī)定決定?！笨梢?，事故罰款是應(yīng)急管理部門的行政權(quán)力，應(yīng)急管理部門才是此行為的適格行政主體。事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)，本身不產(chǎn)生法律效果，而是通過(guò)批復(fù)，要求“有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照人民政府的批復(fù)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進(jìn)行行政處罰，對(duì)負(fù)有事故責(zé)任的國(guó)家工作人員進(jìn)行處分?！保ㄒ?493號(hào)令第三十二條）可見，以方式 3 查處的事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)，不產(chǎn)生直接的法律效果，而是通過(guò)應(yīng)急管理部門依照法定權(quán)限和程序處罰后，才能產(chǎn)生直接的法律效果。《安全生產(chǎn)法》第八十三條規(guī)定“事故調(diào)查報(bào)告應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)向社會(huì)公布”。493 號(hào)令第三十四條明確，事故處理的情況由負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府或者其授權(quán)的有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)向社會(huì)公布，依法應(yīng)當(dāng)保密的除外。在安全生產(chǎn)事故查處實(shí)踐中，人民政府的批復(fù)下達(dá)后，由事故調(diào)查牽頭部門（或行業(yè)監(jiān)督部門、屬地人民政府、安委辦）將事故調(diào)查報(bào)告送達(dá)事故發(fā)生單位。可見，事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)，符合具體行政行為意思表達(dá)于外部這一要件。綜合分析，以方式 2 查處的事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)，行政權(quán)能的存在、行政權(quán)的實(shí)際運(yùn)用、法律效果的存在和意思表達(dá)于外部四個(gè)要件全部符合（但在行政權(quán)實(shí)際運(yùn)用一項(xiàng)，沒(méi)有明確的法律授權(quán)，存在瑕疵），屬具體行政行為，可訴。以方式 3 查處的事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)，因法律效果要件一項(xiàng)不符合條件，不構(gòu)成具體行政行為，不可訴?？梢姡a(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)是否可訴，是由其行為屬性決定的。
相互支持
為做好事故查處工作共同創(chuàng)造條件
第一，生產(chǎn)安全事故查處人員要提高法律意識(shí)，用法治思維指導(dǎo)事故查處工作。如果你選擇方式 2，那就必須準(zhǔn)備好與審判人員的配合。保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政權(quán)合法行使，是審判機(jī)關(guān)的神圣職責(zé)。第二，審判機(jī)關(guān)，在維護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的前提下，為行政機(jī)關(guān)依法履行公權(quán)力，維護(hù)安全生產(chǎn)秩序，為人民生命財(cái)產(chǎn)安全保駕護(hù)航。生產(chǎn)安全事故調(diào)查的重要目的，就是查明事故原因，采取有效措施，避免同類事故再次發(fā)生。原因不清，危險(xiǎn)巨大。我國(guó)實(shí)行生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究制度，有關(guān)當(dāng)事人為了保護(hù)自己，在接受調(diào)查時(shí)，會(huì)提供對(duì)其有利證據(jù)，對(duì)事故發(fā)生的真正原因有所保留。
事故原因調(diào)查本就非常困難，司法介入過(guò)早，會(huì)導(dǎo)致調(diào)查難上加難。事故查處人員和司法審判人員應(yīng)相互支持，共同為做好事故查處工作創(chuàng)造條件。
