吳中法院審理后認(rèn)為：景觀綠化公司、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司就涉案行政罰款20萬(wàn)元由誰(shuí)承擔(dān)產(chǎn)生爭(zhēng)議，行政機(jī)關(guān)已對(duì)兩公司分別作出了相應(yīng)行政處罰決定，且各自的處罰決定已明確兩公司應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任，雙方均應(yīng)各自承擔(dān)。從對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司的行政處罰決定內(nèi)容看，行政處罰的依據(jù)是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司存在違規(guī)發(fā)包、安全管理不到位的行為；針對(duì)景觀綠化公司的行政處罰決定已明確且景觀綠化公司已實(shí)際繳納了相應(yīng)罰款20萬(wàn)元。各自承擔(dān)行政罰款責(zé)任，才能體現(xiàn)對(duì)雙方當(dāng)事人違法行為的法律規(guī)制，故依法判決房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司向景觀綠化公司支付爭(zhēng)議的20萬(wàn)元。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司不服一審判決提出上訴，后蘇州中院判決駁回上訴，維持原判。

從《施工合同》的相關(guān)內(nèi)容判斷，雙方當(dāng)事人之間實(shí)際上存在安全生產(chǎn)管理職責(zé)由承包人一方承擔(dān)，據(jù)此案涉工程可能產(chǎn)生的行政罰沒(méi)款（包括發(fā)包人作為行政相對(duì)人接受的行政處罰）均由承包人一方承擔(dān)的意思表示，本案裁判的關(guān)鍵可以歸結(jié)為“兩個(gè)轉(zhuǎn)移”的問(wèn)題：一是發(fā)包人能否通過(guò)民事合同的約定將安全生產(chǎn)管理職責(zé)轉(zhuǎn)移給承包人一方，也即當(dāng)事人之間有關(guān)發(fā)包人將安全生產(chǎn)管理職責(zé)轉(zhuǎn)移給承包人的約定是否有效的問(wèn)題。二是行政罰沒(méi)款能否轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)，也即當(dāng)事人之間有關(guān)發(fā)包人將行政罰沒(méi)款轉(zhuǎn)移給承包人負(fù)擔(dān)的約定是否有效的問(wèn)題。

就第一個(gè)“轉(zhuǎn)移”問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定發(fā)包人將安全生產(chǎn)管理職責(zé)轉(zhuǎn)嫁給承包人一方的約定無(wú)效。《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》(2014年修正) 第四十六條第二款（2021年修訂的現(xiàn)行安全生產(chǎn)法第四十九條第二款）規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、場(chǎng)所發(fā)包或者出租給其他單位的，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)與承包單位、承租單位簽訂專門(mén)的安全生產(chǎn)管理協(xié)議，或者在承包合同、租賃合同中約定各自的安全生產(chǎn)管理職責(zé)；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位對(duì)承包單位、承租單位的安全生產(chǎn)工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理，定期進(jìn)行安全檢查，發(fā)現(xiàn)安全問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)督促整改。根據(jù)這一規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位（發(fā)包人）和承包單位（承包人）依法各自承擔(dān)安全生產(chǎn)管理職責(zé)是安全生產(chǎn)法設(shè)定的強(qiáng)制性義務(wù)。本案中，發(fā)包人通過(guò)民事合同將安全生產(chǎn)管理職責(zé)全部轉(zhuǎn)移給承包人一方，違反了安全生產(chǎn)法的強(qiáng)制性規(guī)定。那么，民事合同約定違反安全生產(chǎn)法的上述強(qiáng)制性規(guī)定是否導(dǎo)致合同無(wú)效？《合同法》第五十二條規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，合同無(wú)效?！睹穹ǖ洹返谝话傥迨龡l第一款規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無(wú)效。但是，該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無(wú)效的除外?？梢?jiàn),圍繞著是否影響合同效力的問(wèn)題，存在兩種類型的強(qiáng)制性規(guī)定, 究竟哪些類型的強(qiáng)制性規(guī)定會(huì)影響合同效力？除已形成共識(shí)的影響合同效力的強(qiáng)制性規(guī)定外，其他強(qiáng)制性規(guī)定的識(shí)別時(shí)刻考驗(yàn)著民商事法官的司法智慧。就本案而言，安全生產(chǎn)法的上述強(qiáng)制性規(guī)定應(yīng)屬于尚未形成共識(shí)的影響合同效力的強(qiáng)制性規(guī)定。在研討中，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，安全生產(chǎn)法的上述強(qiáng)制性規(guī)定并未明確規(guī)定當(dāng)事人違反該規(guī)定導(dǎo)致合同無(wú)效的法律后果，故合同約定違反安全生產(chǎn)法上述強(qiáng)制性規(guī)定并不導(dǎo)致合同無(wú)效。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，需要依照規(guī)范目的來(lái)判斷強(qiáng)制性規(guī)定是否影響合同效力，當(dāng)事人的約定違反的安全生產(chǎn)法上述強(qiáng)制性規(guī)定涉及公共利益，應(yīng)屬無(wú)效。我們同意第二種觀點(diǎn)。違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，誠(chéng)如第一種觀點(diǎn)，并不當(dāng)然導(dǎo)致合同無(wú)效，但是，強(qiáng)制性規(guī)定之所以能夠影響合同的效力，往往基于這些規(guī)定代表著對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的維護(hù)。如果法律規(guī)定本身設(shè)定的強(qiáng)制性、禁止性行為模式涉及的就是公共利益，一旦違反，即便法律并未規(guī)定違反某條文導(dǎo)致合同無(wú)效，仍應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無(wú)效。比如，建筑法第二十八條規(guī)定：“禁止承包單位將其承包的全部建筑工程轉(zhuǎn)包給他人，禁止承包單位將其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給他人?！北M管建筑法并未明確規(guī)定當(dāng)事人違反該強(qiáng)制性規(guī)定導(dǎo)致轉(zhuǎn)包合同無(wú)效的法律后果，但因建設(shè)工程轉(zhuǎn)包涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)和社會(huì)公共利益，違反上述規(guī)定應(yīng)認(rèn)定合同無(wú)效。同理，安全生產(chǎn)法要求生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位（發(fā)包人）應(yīng)當(dāng)和承包單位（承包人）在合同中約定各自的安全生產(chǎn)管理職責(zé)的強(qiáng)制性規(guī)范，意在加強(qiáng)安全生產(chǎn)，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，涉及的是社會(huì)公共利益。據(jù)此，本案應(yīng)當(dāng)依據(jù)《合同法》第五十二條有關(guān)違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定合同無(wú)效之規(guī)定，認(rèn)定房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司將安全生產(chǎn)管理職責(zé)轉(zhuǎn)移給景觀綠化公司一方的約定無(wú)效。那么，在這一約定認(rèn)定無(wú)效基礎(chǔ)上，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司轉(zhuǎn)移行政罰沒(méi)款負(fù)擔(dān)的正當(dāng)性基礎(chǔ)已經(jīng)不復(fù)存在。但從《施工合同》的文字表述來(lái)看，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司主張景觀綠化公司應(yīng)承擔(dān)行政罰沒(méi)款最直接的依據(jù)在于雙方當(dāng)事人之間有關(guān)行政罰沒(méi)款全部由景觀綠化公司承擔(dān)的約定，因此，我們?nèi)杂斜匾M(jìn)行第二個(gè)“轉(zhuǎn)移”問(wèn)題的討論。

第二個(gè)“轉(zhuǎn)移”問(wèn)題，也即當(dāng)事人之間行政罰沒(méi)款轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)的約定是否有效的問(wèn)題。行政罰沒(méi)款的轉(zhuǎn)移、追償問(wèn)題雖被置于民事審判之中進(jìn)行考量，但本質(zhì)上卻是行政法命題。我們認(rèn)為行政罰沒(méi)款不得轉(zhuǎn)移他人，本案當(dāng)事人之間有關(guān)行政罰沒(méi)款轉(zhuǎn)移的約定應(yīng)認(rèn)定無(wú)效。首先需要考量的是公共秩序?qū)σ馑甲灾蔚募s束、公共秩序與意思自治的邊界問(wèn)題。民事主體從事民事活動(dòng)，依法享有意思自治的自由，意思自治是民事活動(dòng)最基本的特征，也是民法的內(nèi)在精神和靈魂，只有堅(jiān)持和保護(hù)意思自治原則，才能激發(fā)全體社會(huì)成員創(chuàng)造財(cái)富的熱情，才能真正讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。但是，民事主體的意思自治必須以公法提供的公共秩序?yàn)榛A(chǔ)，民事法律行為的自由必須限定在不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的范圍之內(nèi)。民事主體的民事法律行為一旦超越法律和道德所容許的限度，構(gòu)成對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的侵害，其效力就必須被法律所否定?！逗贤ā返谖迨l規(guī)定，損害社會(huì)公共利益的合同無(wú)效。民法典第一百五十三條第二款規(guī)定，違背公序良俗的民事法律行為無(wú)效?？梢?jiàn)，法律已經(jīng)通過(guò)適當(dāng)限制意思自治的方式，將公法引入私法領(lǐng)域，明確違背公序良俗的民事法律行為無(wú)效。其次，行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。罰沒(méi)款作為行政處罰的一個(gè)種類，是違法行為人對(duì)國(guó)家所負(fù)的公法上的債，這種債具有人身專屬性和不可協(xié)商性，是因行為人客觀上違反了行政法上的義務(wù)性規(guī)范且主觀上存在過(guò)錯(cuò)，行政機(jī)關(guān)為此苛以強(qiáng)制性的制裁措施，意在通過(guò)處罰造成違法者經(jīng)濟(jì)利益受到損害的后果，從而使違法者吸取教訓(xùn)，杜絕重犯。故行政罰沒(méi)款必須由違法行為人自己承擔(dān)，不能轉(zhuǎn)移給他人，一旦支持此種轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)的約定，即構(gòu)成“為公法上的違法者在私法王國(guó)提供庇護(hù)”，無(wú)法實(shí)現(xiàn)處罰的教育目的和治理目標(biāo)。再次，若允許行政罰沒(méi)款轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)，實(shí)際上就否定了行政機(jī)關(guān)實(shí)施具體行政行為的嚴(yán)肅性、正當(dāng)性、科學(xué)性、權(quán)威性，將行政罰沒(méi)款的責(zé)任承擔(dān)轉(zhuǎn)移給相對(duì)方，將使得行政義務(wù)主體對(duì)行政違法的經(jīng)濟(jì)責(zé)任再無(wú)后顧之憂，主動(dòng)履行行政法義務(wù)的動(dòng)力勢(shì)必隨之喪失，顯然不利于實(shí)現(xiàn)行政法治的價(jià)值目標(biāo)，不符合治理體系、治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。最后，行政罰沒(méi)款轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)將損害行政復(fù)議、行政訴訟等制度價(jià)值。違反行政法義務(wù)的受處罰者能夠通過(guò)民事途徑填補(bǔ)行政罰沒(méi)款遭受的經(jīng)濟(jì)損失，則其或不再選擇通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，必將影響司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)開(kāi)展監(jiān)督評(píng)價(jià)，也就在一定程度上架空了行政復(fù)議、行政訴訟制度的功能作用，不利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。綜上，行政罰沒(méi)款依其性質(zhì)涉及公共利益，不得約定轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)，當(dāng)事人之間有關(guān)行政罰沒(méi)款轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)的約定損害社會(huì)公共利益，本案應(yīng)當(dāng)依據(jù)《合同法》第五十二條有關(guān)損害社會(huì)公共利益的合同無(wú)效的規(guī)定，認(rèn)定房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司將自身承擔(dān)行政罰沒(méi)款的責(zé)任轉(zhuǎn)移給景觀綠化公司的約定無(wú)效。

綜上，根據(jù)對(duì)“兩個(gè)轉(zhuǎn)移”問(wèn)題的分析論證，景觀綠化公司代繳罰款后向房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司追償?shù)脑V訟請(qǐng)求法院應(yīng)予支持。